深圳当好行政诉讼体制改革先行示范

今年5月，张某诉深圳市公安局某区分局治安行政处罚一案的庭审在深圳行政审判中心十九审判庭举行。一个小时十分钟后，经合议庭评议，审判长宣判被告深圳市公安局某分局败诉。

被告的代理人吴律师，已经在深圳执业十六个年头。作为一名行政案件的资深代理人，他亲身经历了行政案件集中管辖改革五年来飞跃式的变化。

这五年来，深圳通过试点并深化行政案件集中管辖改革，探索出一条行政诉讼体制机制优化的有效路径，为法治城市示范提供了坚强保障，也让深圳的行政诉讼体制改革在全国起到了先行示范的作用。

撰文：陈熊海 苏国锐 黄晶晶

实现规范性文件审查标准统一

9月29日，深圳行政审判中心启用两周年后，行政法治深圳论坛（2020）在此举行。来自最高人民法院、广东省高级人民法院、深圳市委政法委的领导出席了活动，足可见深圳行政诉讼体制改革在全省乃至全国的重要性和示范意义。

时间回到5年前。2015年初，最高人民法院批准，自2015年6月30日起，盐田法院将作为改革试点法院承担起深圳市行政案件集中管辖工作。盐田法院从一所只有2名行政审判法官的法院，成为设立行政一庭、行政二庭，并在速裁庭设行政审判团队的法院，行政审判队伍不断扩大。至2020年6月，全院共有17名行政法官、23名法官助理，行政案件受理总数则增至42041宗。

为了顺利推进集中管辖，盐田法院党组与法官一道，在短短两年时间内，先后出台《关于统一行政审判裁判标准工作规定》《关于规范法官自由裁量权的若干规定》《关于审理简单行政诉讼案件的若干规定（试行）》《关于完善行政诉讼案件分类审理的规定》等一系列规章制度，工伤认定、交警处罚、投诉举报、信息公开等类型案件逐步实现审理流程和文书样式模板化。 在深圳大学法学院宪法与行政法教授宋明看来，原来行政案件没有集中管辖，法院对规范性文件的审查以及法律适用没有统一，行政案件集中管辖后，法院对规范性文件的认识和司法形式实现法律适用上的统一，这也是行政案件集中管辖后所解决的问题之一。

据宋明介绍，深圳的规范性文件是一个庞杂的系统，从1979年到2015年，由深圳市政府名义下发的文件就达到30多万件，其中规范性文件有1000多件，有不少已经失效，通过集中管辖实现对规范性文件审查标准的统一显得尤为重要。

“针对深圳的新型案件和前沿法律问题，集中管辖也更有利于法院通过制定裁判规则的方式加以妥善解决。”宋明提到，例如论坛期间探讨的城市更新就是非常复杂的法律问题，还涉及到一些法律法规需要修正。

除此以外，盐田法院全面推行繁简分流机制改革。至2020年6月，行政速裁团队审结了15655宗简单行政案件，占全部行政案件的58.9%，在办案数量年均增幅达到30%的情况下，实现了各类案件的科学分流、高效办理。作为全省“智慧法院”试点单位，盐田法院还通过上线全国首个行政诉讼服务网上平台“法智云端”以及试点无纸化办案等信息化建设手段推进改革的深度。

案件数量增长的同时，案件办理质量不断提升。五年来，盐田法院行政诉讼案件发改率连年下降至3.9%。全省审判业务专家、全省法院岗位能手、全市最美政法干警、政法群英等也不断地从这个队伍中涌现。

法治城市建设的助推器

“集中管辖后最直观的感受是‘法官不把政府当回事’，在案件处理上，没有保护主义的概念。”一位政府部门负责人坦言。

长期以来，由于行政区划与司法管辖区高度重合，行政区划法院在审理行政案件时，容易受到地方保护和行政干预，以致行政诉讼难以成为一种普遍现象。集中管辖改革最大限度地排除了地方权力对行政审判干预的可能，有利于法院独立公正行使审判权，从而更有效发挥行政审判对行政行为的指引和规范作用，这也是行政案件集中管辖解决的另一项重要问题。

“从司法权有效实施以及司法资源配合的方面，盐田法院的集中管辖方式有利于形成新的审判资源，形成有效的独立性。”宋明也认为，作为一种法律监督方式，行政审判对行政行为的合法性进行全面审查，如果行政审判不规范或不公正，则起不到有效监督行政行为的作用。“今年，深圳刚刚获得全国法治政府建设示范市的称号，深圳法治政府能取得这么好的成绩，行政审判无疑起到了很好的推动作用。”

越来越多的政府机关重视行政裁判对行政执法的指引作用，“行政案件集中管辖后，盐田法院针对全市交警执法的特点痛点难点和缺陷，可以提出比较完整并且权威的司法建议书，对我们执法过程事实认定、程序改进具有重要意义。”深圳市交通警察局负责行政诉讼的工作人员曾权称。

数据显示，改革五年来，盐田法院向行政机关发出司法建议43份，回复率逐年递增，现已达100%。

“除了促进行政行为的规范，发挥司法对行政行为的法律监督作用之外，行政审判对法治国家、法治政府、法治社会一体建设，促进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。”广东省高级人民法院副院长洪适权表示，行政审判是化解行政争议、促进官民和谐、确保社会稳定的重要保障。

在这方面，五年来，深圳市两级法院与深圳市司法局、盐田区司法局等多个政府部门签订合作备忘录，合作参与行政纠纷多元化解，进一步促进社会治理法治化。

为给当事人提供更多的诉讼便利，2018年，深圳两级法院还集中了深圳的行政审判资源，建设了全国首家行政审判中心，让行政案件集中管辖改革在更加具象的“物理空间”中发挥作用。

“深圳的行政审判改革在全国起到了先行示范的作用，特别是案件集中管辖，成立行政审判中心，都为全国其他地区提供了可复制可推广的经验。”宋明说。

深圳还将推动包括深化行政诉讼体制改革在内的多项综合改革试点，密切跟踪行政法治实践中的重点难点热点问题，努力为行政诉讼体制改革先行示范探索新路，而最高人民法院也正在研究保障深圳先行示范区建设的一系列措施，进一步推进深圳法治城市示范建设。