完善新时代行政立法体制

近日，国务院办公厅印发《国务院2020年立法工作计划》，公布了16件拟提请全国人大常委会审议的法律案和26件拟制定、修订的行政法规，对下一阶段的行政立法作出了系统部署。行政立法作为中国特色社会主义法律体系中的重要组成部分，在中国改革发展的进程中留下了浓墨重彩的一笔。不同时期的行政立法活动不仅展现了立法制度的变革，也反映出我国对所处时代的法治回应。

几经变迁的行政立法

新中国成立以来，行政立法伴随着国家发展前进的脚步，主要经历了以下几个阶段。

新中国成立初期，由于彻底废除了国民党的伪法统，短时间内需要迅速重塑属于新中国的法律秩序并调整社会关系，所以行政立法主体众多，立法活动较为频繁。在中央层面，政务院是国家最高的政务执行机关，当时的《中央人民政府组织法》虽然没有明确规定政务院的立法权，但规定了中央人民政府委员会对政务院决议、命令的废除、修改权，因此，政务院也具有事实上的立法权。在地方层面，国家通过《大行政区人民政府委员会组织通则》及省、市、县人民政府组织通则广泛授予地方行政立法权，对快速恢复国民经济发展起到了很大的推动作用。值得注意的是，新中国成立初期，中央为了对各地政府工作实现统一领导，建立华北、东北、华东、中南、西南、西北六大行政区，赋予大行政区立法权相当于在中央及各省市起到了桥梁的作用。

1954年至1982年这一期间，与上一阶段不同，此时全国立法权体现出立法主体“唯一性”的特征。1954年《宪法》第22条规定，全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。由于当时立法任务比较重，人大闭会期间也需要通过部分法律，因此1955年通过《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》把享有国家立法权的范围扩大到了全国人大常委会。根据《宪法》规定，国务院是最高国家行政机关，可以根据宪法、法律、法令，规定行政举措，发布决议和命令，但并不具有立法权。这一阶段的模式是我国当时实行高度集中的政治经济体制在行政立法活动中的体现。

1982年以来，行政立法体制机制逐渐完善，体现了立法改革的规范化成果。1982年《宪法》及同年修订出台的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》重新授权国务院及地方政府行政立法权。但由于这个时期地方性法规与政府规章之间的权限划分并没有太多经验，所以《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》未对两者权限做明确界定。随着行政法规、部门及地方性规章权限、数量的扩大与增加，行政立法权的法治化、规范化进程加速：通过《立法法》授权立法的法律保留原则及授权规范，对行政立法权进行约束;通过《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》对法规及规章的立法权限作了划分;通过《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》加强行政立法的程序性规定。

完善行政立法体制

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出完善立法体制机制。坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，立改废释并举，不断提高立法质量和效率，以良法保障善治。作为我国立法体系中的重要一环，行政立法的体制机制应当根据上述要求不断完善。

坚持党对行政立法工作的领导。走中国特色社会主义法治道路，最根本的就是坚持中国共产党的领导。具体而言，就是要在实现党领导立法工作过程中将坚持党的领导的基本原则、具体方式、程序等规定，以法治的原则和方式加以规范，要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。2016年印发的《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》对党领导立法工作的指导思想、基本原则、方式方法、基本程序和组织保障进行了确认及规范，新修订的《行政法规制定程序条例》与《规章制定程序条例》增加了制定行政法规、规章应当“贯彻落实党的路线方针政策和决策部署”“制定政治方面法律的配套规章，应当按照有关规定及时报告党中央或者同级党委(党组)”等规定，这是党对行政法规、规章立法领导的原则及方式的法治确认。推进党的领导入法入规，是新时代党领导立法的具体体现。

建立健全立法风险防范机制。立法活动与国家安全、政治安全、社会稳定关系密切。《国务院2020年立法工作计划》提出要建立健全立法风险防范机制。现阶段，建立健全立法风险防范机制，就是要加强立法战略研究，对立法时机和各环节进行综合考虑和评估论证，充分考量立法之前存在的社会风险，以及立法后可能导致的社会风险，以便采取减少或消灭风险的立法措施，进一步提高行政立法质量。

进一步提升行政立法的科学化水平。马克思说，立法者应该把自己看作是一个自然科学家，他不是在制造法律，不是在发明法律，而是在表述法律。要在行政立法规划、立项、起草、论证、修改、协调、审议、废止等立法的各个环节落实科学立法、民主立法、依法立法的要求，不断健全体制机制。只有完善立法体制机制，提高立法质量，发挥立法的引领和推动作用，才能制定满足美好生活期待、推进国家治理体系和治理能力现代化需要的良法。

健全行政法规规章备案审查制度。基于我国法治实践的经验教训，《宪法》《立法法》规定了社会主义法制统一、不抵触原则。《法规规章备案规定》《法规规章备案条例》的先后出台，使得备案审查制度逐渐规范。我国备案审查面临的最大困境是全覆盖、全方位的制度要求与有限备案审查能力之间的矛盾。而党的十八届四中全会从宪法实施和宪法监督的高度，明确提出要加强备案审查制度和能力建设后，行政立法的备案审查工作成效显著，制度的实效性正在逐步释放，下一步要向着“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，进一步加强备案审查能力建设和制度建设，使其在国家治理中的功效得到充分发挥。