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经济改革

赵树凯 乡镇改革:检讨与展望

作者:  时间:2010-01-16

内容提要:本报告基于实地调查而成,着力于描述分析乡镇政府的改革路径和当前状态。二十年来乡镇机构改革的过程基本上是一个不断扩张的过程,精简效能的改革预期目标未能达到。由于多种因素影响,目前的乡镇机构仍然处在动荡之中,许多乡镇人员处在惶惑之中。人们都在关注着改革的走势。
  社会各界对于农村问题的焦虑,已经使得越来越多人把目光投向乡镇政府。可以说,不论是推动农村经济发展,还是维持乡村社会稳定,不论研究者个人对于基层政府及其工作人员持何种评价,都必须高度关注乡镇政府本身问题的解决。本报告以十个省区二十个乡镇的个案调查为基础,试图检讨既往乡镇改革得失,探索今后乡镇政府出路。
  上世纪八十年代中期以来,乡镇政府改革一致是农村改革的重要方面, 或者说乡镇政府自恢复起就开始改革。改革的基本目标是,政府运行与经济社会变迁相适应,精简机构人员,转变政府职能,提高工作效率。现在,二十年改革已成既往,乡镇政府与时俱变:其变亦喜,在顺乎市场、操作民主等方面有诸多长进;其变亦忧,在化解冲突、自我规制等方面有诸多乱象。就机构本身而言,从外部看没有实现精简,日长夜大,不断扩张,从内部看效能未见改善,管理混乱,问题丛生。显然,改革未达预期目标。

一、二十年的改革路径
  乡镇改革的内容,可以从三个方面加以考察,即精简程度、效率状况和职能转变。这三个方面是内在联系的,也是有区别的,精简了未必效率提高,效率提高了未必职能转变。自八十年代中期以来,虽然每一次乡镇机构改革之后各级都一本正经地说成效很大,但是,如果把二十年的改革做一个总的检验,却发现,机构就是在这样的改革中不断扩张,积弊就是在这样的改革中日显沉重。
  (一)机构精简
  接受访谈调查的20个乡镇都进行了不同程度的机构改革,其中15个乡镇的主要领导人认为改革效果不好,或是根本就没有什么效果。效果不好的主要表现为人员没减下来,财政开支没减下来,工作效率也没有提高。5个乡镇的领导人表示精简取得了一定程度的效果,如人员有所减少,工作量有所增加,工作责任心有所强化等。但整体而言,所有参加访谈的乡镇领导人都不认为目前的乡镇机构处于理想状态。
  精简可以分为两个方面,即机构精简和人员精简。从乡镇精简的现状来看,许多年来不断精简的基本特征是,机构方面的部门数量趋势是减少的,人员却是不断增加的。从人员来说,精简的成效主要表现在两个方面:第一是精简了一批临时聘用人员,这些人有不少原来是村干部;第二是精简了部分年龄偏大的工作人员,一般是提前离岗或者退休。
  考察些年来乡镇改革走过的道路,主要有如下几种表现:
  第一、改革有所动作,但无法深入。精简有所体现,但是,人浮于事的状况并未改变,原来的问题依然存在。
  山西的一个镇党委书记说:“现在的机构改革是个怪圈,光吆喝,没办法,根本减不了。1993年搞过按乡镇人口确定干部编制,减少人员。当时镇有80多个干部,改革后需要留50多个。考虑到林果站、司法所、农技站还有些收费项目和经营项目,所以准备分流到这些单位去,可后来都说挣不到钱,两年后又恢复原状了,镇政府还得发工资。1998年机构改革确有见效,清退临时工较彻底,镇里只留了10个,共清退了30多个。当时说先清退临时工再分流人员,清退临时工以后就再没动静了。我觉得机构改革是越精简,越膨胀,效果不大。”
  为了机构精简,有的乡镇实行了轮岗制度。在东部一个发达省份的乡镇里,按照要求需要有10个干部轮岗。轮岗的条件是,工资福利不变,可以外出工作,一年以后如果不愿意回到乡镇上,将按照退职等条件办理,如果希望回到原来岗位,也可以。但是,没有人主动报名,领导也没有办法确定,于是全体乡镇干部无记名投票。十个人产生以后,居然有一半以上的人员表示,虽然离岗的工资福利不变,但是他们愿意继续在乡镇上班。两年下来,二十个人轮岗人员中只有1个人选择了不再回来。
  第二、改革落实在纸上。这种改革没有任何真动作,基本上是“文字游戏”,精简工作都落实在给上级的汇报材料中。
  湖南的一个乡党委书记说:“我们的精简没有任何效果,还是那些人,就是换个牌子,应付上面的检查。我觉得如果不涉及精简财政供养人员,机构改革就没有用。我这里是2002年7月搞了机构改革,上边要求是基层报方案,然后上面来审批,谁都不知道怎么搞,反正编制是上面核定的,办法也是上面规定的,就去县里抄,你说有几个编制就几个编制,你说要搞末位淘汰就说已经搞了末位淘汰。我镇行政编制只给了16个,我原来有21个,就把1个领导职数变成主任科员,内退了4个人,把原来的政府办、信访办、团委这些机构都合并成一个办公室。事业单位也按上面的要求进行了合并,文化、广播合并,农技、农机合并。实际上镇政府发工资的人没有减少,原来所有的人工资都照发,经费开支没有减少,工作效率也没有提高。还出现了几个“几不管”的人,原来的牌子撤了,不晓得该干什么,到哪里上班。上面来检查也只是看看你的文件,不会查实在的人数。”
  安徽的一个乡镇介绍:“我镇机构改革后,有19个人不在编。这19个人当中,实际只辞退了一个人,是一个当司机的临时工。有5个人是按县里规定办理了退休;原来的领导干部职务调整成正副主任科员3人,工资照发,不占编制;调整为调研员5人,不来上班,工资照发,等到年龄办退休。现在的实际情况是,编制都定好了,干部也进行了竞岗演讲,开了干部大会,由大家评议,评上了岗位,实际并没有到位,评了这个岗位的不一定能干了这个岗位,基本上还是按部就班,该干什么还干什么。”
  第三、人员有所精简,但财政开支没有减少
  机构改革的目标之一是减少财政开支,但是从现在的情况看,这个目标被大打折扣,有的甚至南辕北辙。对于那些改革停留在纸上的乡镇来说,财政开支依然如故,对于那些改革有所动作的乡镇来说,财政效果也很微弱。分流人员工资照拿,财政负担依旧;清退临时工要补发历年积欠工资,还要给部分补偿费,提前离岗退休人员要交养老保险,这些则导致财政开支骤然增加。有一个乡镇仅此一项就财政支出了20多万。
  浙江一个镇的情况是:“镇机构改革是按照省政府改革实施进行的,行政定编人员按照本人报考部门,由高分到低分择优定岗定编,其余人员分流,但分流人员中有56人现在不上岗,一直在拿原工资。财政负担和机构改革前一样。也许,从长远来看,会减少财政开支,但是,长远来看,这样的精简成果能否维持也不知道。”
  (二)乡镇撤并
  近几年,中国进行了较大幅度的撤乡并镇。乡镇总量从90年代初期的5万个减少到不到3万8千多个。撤乡并镇也是重要的政府体制改革,这场改革现在还在进行中。这个改革承载了人们丰富的预期和沉重的希望,但是,现在的作用主要还是行政区划调整的作用。
  在我们调查的20个乡镇中,12个乡镇涉及过乡镇撤并。在进行过乡镇撤并的乡镇中,9个乡镇的领导人认为撤乡并镇对于精简人员、提高效率的效果不明显,对乡镇工作没什么影响,对农村基层工作影响不大。2个乡镇表示,集中财力的效果比较明显,人员精简效果不明显。1个乡镇的书记则尖锐地批评,因撤乡并镇,变卖、私分公有资产,乡镇政府元气大伤。
  1、撤并之利
  一是乡镇综合经济实力和财政实力增强了,有利于区域经济发展;能集中财力、人力搞建设,便于发展大产业,便于调配资源;也可以减少管理成本,提高效率。山西的一个镇书记说“我们以前一个乡镇搞学校建设是不可能的,现在两个乡镇合并有了财力,我们可以一年之内建成学校。合并以后还可以实现优势互补,资金集中,力量比较大,一年之内可以办两三件大事,比如组织大型挖渠、土方工程,人力很容量集中起来,还可以扩大市场搞建设。”
  二是领导干部职数减少。在乡镇撤并中,一般工作人员数量并没有明显减少,主要是领导职数减少,如原来两个乡镇的领导班子合并为一个,党委书记、乡镇长和其他副职领导都明显减少了,从而降低行政成本。当然,从财政供养人员的总量上并没有明显减少,如那些没有实职的乡镇领导依然是政府人员,级别待遇还在。
  2、撤并之弊
  一是人员精简的目标没有达到,财政负担并没有减轻。湖南的一个乡镇副书记介绍:“我们是由原来六个乡镇合并为三个乡镇。合并时人员没有减,机构没有动,但是工作上没有小乡镇效率高。那时,一个乡镇只有二三十人,乡村距离近,容易检查和指导,工作雷厉风行。现在,工作安排效果等方面不如以前”。
  二是政府效率并没有提高,相反,由于管理幅度加大,给工作安排造成新的不便。有的地方增设了乡镇和村之间的新管理机构,如管区或者管片等,这个层次又增加一些工作人员。对于那些丘陵和山区以及交通不便的地方来说,撤并乡镇还为老百姓办事带来了麻烦。 湖南的另一个乡镇介绍:“我们镇是由原来三乡合并为一镇的,合并期间精简了几个无编人员,但后来又通过种种关系进了一批在编人员,这样一来,总人数非但没有减少,反而有所增加。人员多了,机构也多,互相扯皮的事情也多。由于辖地宽,农民办事不便,边远的村组去镇里来回得有十几公里,村民意见很大。一般干部由于工资拖欠,工作积极性也很低,各项任务也难完成。我以为,如果是这样搞下去,当初的撤乡并镇还不如不搞。”

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