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经济改革

赵树凯:中国乡村治理的范式转换

作者:  时间:2010-01-16

赵树凯:我在这个题目下要讨论的是政府应该如何来引导农村的问题,或者说在新农村的条件下,在市场经济搞了这么多年的情况下,政府和乡村社会应该建立一个什么样的新型关系?
  这些年来,政府和乡村社会的关系发生了若干的变化。我想,是不是有这样几个方面:
  第一,政府基本上不再充当经济发展的主体。大家可以设想,在80、90年代乡镇干部还在忙着当总经理,这些年则重点关心环境,招商引资了。虽然招商引资有很多的问题,但毕竟和直接当董事长、当总经理有巨大的进步。
  第二,我们的基层政府在自觉和不自觉的运用一些民主的机制来解决农村的问题,来管理农村。我们在下面搞调查,说基层干部素质低。也听到另一种说法,现在农民懂得越来越多,越来越难领导。在遇到很多问题的时候,他们会自觉的被逼得用民主的方法来解决问题。如果农民闹得狠,就让农村自己选举。另外,还有一个进步,这几年的乡镇改革的规模被有效的遏制。一是上级控制得严,另一个是不得不承认的是由于财政紧张的原因。财政危机本身成为精简和改革的动力。这里哪个更重要,还要值得分析。
  因为以上情况的变化,基层政府和农民新型的关系已经初露端倪:
  1.新问题、新框架没有解决。突出的表现在于,在经济上,农村的运作越来越自主,而政府运作还是采取一种很强的行政控制的办法。一方面乡镇政府试图把村级组织当成行政组织来管理。象工资、奖励、惩罚这些制度在改革以前人民公社时都没有这么严重。
  2.乡镇政府在试图在微观层面安排村务事务。乡镇政府总想安排农民的生活,总觉得村民不够聪明,觉得农民应该过什么样的生活,应该养多少只鸡,应该养多少头牛,然后逼着你去完成。农民在经济自主性增加的同时,政府在不断强化行政控制。实践证明,这种办法效果不好。
  受我们调查的乡镇干部普遍认为,这套办法越来越不灵了。虽然从字面上、规定和责任制等方面控制很严,但是实际上,村级干部越来越不听招呼,农民越来越不理这一套,在控制中脱节。基本上是各说各话,各玩各的。政府有一套机制,村庄则有自己的运作机制。上面没有号召,下面亦步亦趋;即使有号召,真正到基层上也是貌合神离,渐行渐远。这就是乡村治理中出现的问题。我个人的想法是,在一定程度上说明政府改革的不到位,或者说政府改革滞后于经济的发展。为什么政府不到位,就更复杂,不展开讲。
  我想说,面临这么多问题,我们该怎么办?现在提出新农村建设,这里有一个问题,需要转换乡村治理的范式或者叫改变一整套引导农村的方式,而过去的方式已经难以为继。我想需要强调以下几点:
  第一,坚定不移、义无反顾的推进村民自治。“一号文件”反复讲要推进基层民主,要完善基层机制。但是在完善村民基层自治,从基层的运作来谈,自治的运作和党组织运作还有很多交叉在一起的问题。在工作中,是有一个如何解决村民自治的问题。在解决村民自治的问题是不能停留在口号上。从基层的运作上,需要注意还有三个工作要在实际中加以重视:
  1.是否把村级的选举当成村民自己的游戏,不要操纵。现在在村民自治的过程中,总以为农民比较笨,不知道选谁,所以上面提很多的要求,叫双保,要保程序,还要保某一个候选人当选。还有两个80%,还有45岁以下,高中毕业程度。这些是政府在这当中没有必要的直接控制选举。让农民真正自己玩这个游戏,政府就是监管,保证程序的公正就可以了。
  2.不要苛求组织健全。现在基层组织健全在乡级工作中是非常重要的任务,要有两委,有多少人,有多少群众组织。你说工作不工作,运行不运行,其实谁也不清楚。在村里做事情的就那么一、两个人。
  3、政府还在包养村干部,我认为政府不可以包养村干部。前一段时间由于转移支付由政府直接发给村干部,有些是由县发给村干部。村干部由政府包养,乡里、村里都管不了。政府觉得村干部是给村民干事的人,村民则认为村干部是政府的人。其实有可能他什么事也不干。
  第二,我们要改善观念,应该在公共物品提供上创造新的方式,现在公共建设和公共服务是政府的重点。政府是公共服务的最重要的主体,但是政府不是唯一的主体,或者说即使政府是主体,有些事也不一定自己操办。象英美的新公共运动已经说明这个问题。有些可以由部门来提供,不是由政府来提供,如果政府要提供,可以外包,你来监督。不是拿钱成立一个机构,招人、盖楼,买车、发文件。我认为这是公共服务怎么提供需要创新。
  第三,如何看待民间力量,不能把民间组织,农民自己的组织看成异己力量。很多的研究已经表明,社会和政府力量平衡,实际上有利于建立和谐社会。象商家和客户,商家太强不利于提高服务质量,如果客户比较有力量,就可以提高服务质量。政府和农民之间也有这样的关系,如果是让农民组织得相对有力量,能够和政府形成互动。在国外有一些学者对中国的一些研究表明,他们发现在有些村庄里政府有比较强大的影响力,在同个村里,如果这个村里非正式组织象庙会、家族组织比较有力量,那么提供公共物品的时候也比较有力量,党支部也有比较好的问责制,这里有双层的关系存在。国家对社会力量的授权,并不会削弱国家的管理能力。他们二者之间不是博弈,基层工作让中央统一政策,是很难办;但要地方政府树立这样的观念,也很难办。
  最后,想提一些感想,现在关于乡村治理研究和政府研究最大的困扰是,问题比较清楚,但是办法措施比较缺少。这是一个很大的困惑。我们在想办法,上级也在想办法。我个人的感觉,也许我们还是更重要的是到下面找办法,看看最靠近问题的人是怎么找解决问题的办法。因为从逻辑上讲,最靠近问题的人最接近解决问题的办法。
  谢谢!

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