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经济改革

经济强县建构城乡一体化社会保障体系的路径探析

作者:  时间:2010-07-10

摘要:近年来,在经济强县建构城乡一体化社会保障体系的过程中涌现出了“嘉兴模式”、“无锡模式”、“太仓实践”、“吴江经验”等成功模式。“梯次推进的动态整合模式”是经济强县建构城乡一体化社会保障体系的一种可行路径、框架。基于晋江社保体系的现状、运行特点及面临的主要问题,结合其他经济强县的实践经验,认为该市建构城乡一体化社会保障体系的时机已基本成熟。晋江市建构城乡一体化社会保障体系的路径应是“梯次推进的动态整合模式”。
  关键词:经济强县;城乡一体化;社会保障体系;晋江
  一、问题的提出
  社会保障是市场经济最好的稳定机制,是构建和谐社会的基础工程。我国目前社会保障制度城乡二元分割的现状违背了社会保障应具有的公平理念,由此造成了一系列问题:如扩大城乡之间业已存在的多元差距,阻碍中国城市化进程,人民群众不能公平分享社会经济发展的成果等。县域占中国国土总面积的94. 0%,人口总量的70. 41%,包含了绝大多数的农村人口。“郡县治,天下安”。实现了县域城乡社会保障一体化,也就初步解决了农村社会保障问题。因此,应以县域为切入点,抓紧时间同步推进农村社会保障制度建设与城乡社会保障一体化,待时机成熟后,再向省级一体化过渡,最后实现全国一体化。在此大背景下,国内许多经济强县正探索打破城乡二元保障体系、实现城乡一体化社保的有效路径,比较成功的有“嘉兴模式”、“无锡模式”、“太仓实践”、“吴江经验”等。
  近年来,作为海西县域经济排头兵的晋江市在经济上取得世人瞩目成就的同时,基本理顺了城乡统筹社会保障的管理体制,基本建立起了社会保障的法规制度,逐步拓宽了社会保障的资渠道,并在实践中努力探索,形成了一套行之有效的工作机制。该市在新型农村合作医疗、失地农民社会保障、社会救助、慈善事业等方面先行先试,创造了许多新鲜经验,曾得到温家宝总理的关注与肯定。①当前,在全国新农保试点工作正式启动的背景下,系统总结晋江市社会保障体系的发展现状、特点、问题,探索符合当地实际的城乡一体化社会保障体系的路径,无疑能够为福建落实十七大提出的“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的战略部署提供一条可资参考的党的思路。
  二、概念界定与相关理论
  (一)概念界定
  1.经济强县。指在中郡县域经济研究所(县域经济基本竞争力评价中心)于2009年发布的“第九届全国县域经济基本竞争力百强县(市)”名单中的县域,经济强县建构城乡一体化社会保障体系的实践对于其他县域打破城乡二元保障体系、探索实现城乡一体化社保的有效路径框架有着重要借鉴意义。
  2.城乡社会保障一体化。目前国内还没有给出关于“城乡社会保障一体化”的明确定义,就此,我们比较赞许马斌、汤晓茹关于“城乡社会保障一体化”的定义:城乡社会保障一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村,打破社会保障相互分割的壁垒,改变长期形成的城乡二元社会保障结构,在社会保障制度设计上把城镇居民与农村居民作为一个整体来统筹谋划、综合研究,按照市场经济规律的要求,通过体制改革和政策调整,消除制度性和体制性障碍,逐步缩小直至消灭城乡社会保障之间的基本差别,实现城乡在政策上的平等、体系上的互补、国民待遇上的一致,使整个社会保障全面、协调、可持续发展。
  (二)国内研究的相关理论
  考虑到不同地区的经济发展水平、经济结构、城乡差距以及历史沿革的政策造成的制度依赖性,在探索城乡社会保障一体化的路径时只能从某个特定区域的角度来设计。
  李迎生在以北京市为例探讨构建城乡衔接的社会保障体系时认为,北京市城乡社会保障制度衔接的目标模式应是“整合模式”或“有差别的统一模式”,也可称为统分模式。梅哲在设计重庆城乡统筹的社会保障体系制度模式结构时认为,对于社会保障模式选择和制度设计,可考虑按照“底线公平”的理念,遵循制度设计原则:适度性—成本较低,效益最大;适当性—覆盖面广,促进公平;适用性—机制灵活,持续性强。他认为应整合社会保障资源,构建“底线公平的社会保障制度模式”,形成一个包容性强、机制新、结构合理,不以追求覆盖范围内各类群体福利最大化为目标,而以经济发展与社会保障的均衡为目标,福利水平适当、体制创新、制度整合、责任共担、财政支出合理、政策完善的制度设计模式。就浙江省城乡基本养老保险制度衔接转化的机理与对策,杨翠迎认为,现阶段浙江首先要从优化养老资源、简化操作办法、提高管理效率的角度,对现行农村社会养老保障制度进行规范和完善,形成统一的农村基本养老保险制度框架;其次对城市社会养老保险制度进行改革和完善,形成统一的城市基本养老保险制度框架;等待条件和时机成熟后,逐步实现二者的衔接与转化,最终实现养老保险制度的城乡一体化。
  (三)国内经济强县建构城乡一体化社会保障体系的基本路径
  国内许多与晋江经济发展速度相当甚至靠后一些的经济强县正在不断探索打破城乡二元保障体系、构建城乡一体化社会保障体系的可行模式,比较成功的有“太仓实践”、“吴江经验”、“无锡模式”、“嘉兴模式”等。
  “太仓实践”———可称为“培训、就业、保障”三位一体模式。太仓市大胆创新、积极推进以城乡统筹社会保障为目标的“太仓实践”,该模式有三个显著特点:一是“培训、就业、保障”三位一体。二是因人施保。太仓市按照不同人群划分出十三种参保类型,如被征地农民可以参加城保、土保或农保,企业职工(含外地职工)、农村居民灵活就业人员与失水渔民可参加城保或农保,城镇灵活就业人员可参加城保等,业已形成多元化社保格局。三是城乡统筹的政策体系比较完善。在具体推进过程中,该模式经验在于:拓展形式较为恰当,推进时机较为恰当,发展步骤较为恰当,保障程度较为恰当,其制度框架充分体现了国家宏观层面上的低水平、广覆盖、有弹性、可持续的原则要求。
  “吴江经验”———吴江市在加快发展城乡经济的同时,着力推进和完善农村社会保障体系,促进了城乡一体化社会保障建设。该市的做法与特点:一是兼顾不同的需求,采取有效的保障方式。对孤、老、病、残农民分别给予不同形式、不同力度的保障。二是充分保障农民个人利益。各项保障成本大部分由政府承担,各项财政支出及时足额到账,确保农民个人利益。三是实现管理制度化、科学化、规范化。市政府制定了一系列政策措施,并根据现实情况不断调整完善。四是实现服务实现村级化、网格化。养老保险、被征地农民保险全面实行网络化管理,目前吴江市已经形成了市、镇、村三级电脑信息业务管理平台。
  “无锡模式”———该模式亦可称为“三保合一”模式。该模式中,乡镇范围内的各类企业及其职工全部纳入“城保”(企业职工养老保险),同时提倡农村个体劳动者、自由职业者等非正规就业群体以个人身份加入“城保”。从事农林牧渔业生产的纯农民和老年农民参加新型“农保”(农民基本养老保险)。对被征地农民全面落实“地保”(被征地农民基本生活保障制度),注重与“城保”逐步并轨。对一些城乡融合较快、就业和社保制度已实现城乡一体的地区,推行“城保”为主的道路。
  “嘉兴模式”———亦可称为“全民社保”模式。该模式的显著特点在于:一是在管理体制上突破。2007年嘉兴市在成立社会保障事务局,将原分属不同部门承担的养老、医疗、工伤、失业、女职工生育等社会保险业务统一划归社会保障事务局管理。二是构建“全民社保”体系。该市于2007年印发了《嘉兴市城乡居民社会养老保险暂行办法》,自2007年10月1日起实施,把城乡居民不重不漏、应保尽保地纳入多层次社会养老保障体系,从制度层面构建了“全民社保”体系。
  三、晋江市社会保障体系的发展现状评估
  晋江是全国著名侨乡,距金门仅5.6海里。全市陆域649平方公里,海岸线长121公里。辖13个镇, 6个街道, 293个村, 93个社区。户籍人口104. 45万,外来人口100多万。祖籍晋江的华侨、华人和港澳同胞110多万人、祖籍晋江的台湾同胞100多万人。1992年撤县设市,2001年被福建省列为中等城市。县域经济基本竞争力列全国百强县(市)第7位, 9个镇入选全国千强镇,经济实力连续16年保持“福建省十强县(市)”首位,是国内著名的经济强县。
  (一)晋江市社会保障体系的发展现状
  随着经济发展和城市化进程的加快,晋江市在进一步完善城镇社会保障体系基础上,逐步将工作重心向农村延伸,在公共财政上明确提出“三个倾斜”,即“财政支出要向困难群众倾斜,向基层薄弱环节倾斜,向农村社会事业倾斜”,农村社会保障工作有了长足的发展。在制度建设上,随着我国社会保障制度改革的不断推进,晋江市城乡社会保障制度的三元框架已基本成型,在福建处于领先的地位。1998年晋江在福建省率先实行城乡一体的低保,并先后数次提高低保标准,目前低保人员年均保障水平达到3360元,比福建省平均水平高出2160元;2006年晋江又在福建省率先实行城乡一体的新型农村合作医疗制度,覆盖率达94%;同年,晋江在福建省县级市中率先推行被征地人员养老保险试点,目前全市参保人员已达1. 48万人,筹集基金2. 98亿元。随着养老、失业、医疗、工伤、生育保险制度框架初步建立,全市已基本形成统一的社会保障管理体制,实施“五险合一、地税统征”社会保险费征缴新体制。
  (二)基本经验及运行特点
  1.城乡联动,多元统筹。晋江城市化具有自身的特色,这就是城市建设突出了城乡联动。与城乡联动的城市化模式相适应的是,晋江正逐渐形成城乡统筹、内外统筹、近远统筹的社会保障体系。一是初步实现社会保障的城乡统筹。晋江秉持公平理念,着眼于20世纪80年代后期晋江各镇乡村工业发展呈现齐头并进态势这一实际, 1992年撤县建市以后在城市建设上坚持城乡联动,立足于把晋江649平方公里的区域都作为城市来经营,通过科学的制度设计努力突破城乡二元格局束缚,集中财力投入到社会保险、社会救济、社会福利等社会保障公共服务领域,推进城乡社会发展一体化进程。二是初步实现社会保障的内外统筹。晋江统筹考虑80万农民工的社会保障问题,通过加快建立农民工社会保障体系,初步建立起了内外统筹的社会保障体系。在具体实践中,晋江积极采取“五险合一,地税统征”的保费征缴机制,并以大型非公有制上市公司为突破口,努力扩大社保覆盖面。此外,晋江还大力推行农民工、外来工住院医疗保险,加快推行新型农村合作医疗制度、企业职工医疗互助,进一步扩大农民工的医疗保障覆盖范围。三是初步实现社会保障的近远统筹。在社会保障体系的设计上,晋江特别注重农民近期现实利益和县域经济长远利益的统筹考量。
  2.社会参与,市场运作。一是动员社会力量参与社会保障事业。晋江市除了加强对社会保障事业的公共财政投入外,还开拓了社会慈善事业等筹资渠道,利用民营经济发达的优势,动员企业家和社会各界一起来关注困难群体,一起参与发展晋江的社会保障事业。目前,晋江慈善救助已形成了一个市(慈善总会)、镇(爱心援助中心)、村(“爱心慈善援助站”)三级联动的慈善网络平台。晋江慈善总会是晋江社会保障体系的亮点之一,作为全国少数几家县级市的慈善机构,截止2009年6月30日,晋江慈善总会累计收入78179. 1万元,共计投入善款累计支出38870. 6万元,累计结余慈善资金39308. 5万元。2009年晋江慈善总会计划投入2000万元用于全市15个慈善工程,包括扶助300名被征地低保人员缴纳保险费,扶助21129名低保人员参加新型农村合作医疗等13个项目。“爱心慈善援助站”采取“政府引导、村(社区)主导、人人参与”的捐赠和管理运行模式。目前,晋江19个镇(街道)已全部成立了爱心援助中心,386个村(社区)全部建立了“爱心慈善援助站”,建站率达100%。截止2009年2月,全市386个村(社区)“爱心慈善援助站”累计筹集救助资金4650. 15万元,救助贫困群众148414人次,发放援助款物848万元。二是采取市场运作的方式管理新农合。实行市场化的运行模式是晋江新型农村合作医疗的显著特点之一。晋江方面按照“政府领导、统一筹集、监管分离、定额补偿、专款专用、收支平衡”的原则推进新农合工作,采用市镇两级政府、卫生部门和太平洋寿险三者“筹、监、管”相分离的运行模式,即市镇两级政府负责组织、宣传、发动,各镇(街道)负责参合人资金的收集和信息采集;卫生部门履行“新农合”基金和医疗机构的监管职能;委托太平洋寿险履行基金补偿精算和实施结报补偿职能。由太平洋寿险负责建立服务中心并在各定点医院设立补偿结报窗口,派驻专管员,实现了实时补偿、管理和监督,取得了良好的运行效果。
  3.重点突破,稳步推进。晋江市在建立城乡统筹社会保障体系的过程中充分考虑到该工作的复杂性、艰巨性,尽量注意与晋江经济社会发展水平相适应,因此在制度的安排上采取先抓重点、难点,各个击破,然后以点带面,稳步推进的方法:一是打破原有的城乡二元结构,建立起城乡一体的困难群众最低生活保障制度和新型农村合作医疗制度;二是突破原有的教育体制格局,让10万外来农民工子女在晋江受到良好教育;三是突破原有的融资体制,大力发展慈善事业,使困难群体有更多的受助机会;四是努力探索“土地换保障”,在解决被征地农民基本生活保障方面进行了初步尝试;五是以非公企业和外来工、农民工为重点,加大工作力度,努力提高社会保险综合参保率。
  (三)存在的主要问题
  1.制度设计不尽合理。首先,现行制度设计与人口老龄化、就业多样化和劳动力转移的发展趋势不相适应;其次,晋江现行制度设计不能有效回应农村人口的差异化需求;再次,由于社会保障及财政转移支付立法滞后,目前国内缺乏约束各级政府社会保障转移支付行为的法律,相应的作为财政转移支付一部分的社会保障转移支付也缺乏规范化、公式化的转移支付方法,这也导致了上级政府在转移支付时可能给予晋江的不公平待遇;最后,失业、低保等待遇标准的确定和支取与就业政策不衔接,不利于促进就业和再就业。
  2.覆盖水平尚待提高。据课题组2009年8月调查,晋江农民工社会保障体系与农村社会保障体系的覆盖水平均落后于城镇居民社会保障体系。从整体来看,尽管晋江城镇社会保障也存在覆盖水平需要提高的问题,但农村社会保障的发展水平还是要大大落后于城镇。
  3.保障水平相对滞后。“十五”期间,全国及福建两级财政在社会保障投入方面均没有实现《劳动和社会保障事业发展“十五”计划纲要》中提出的“逐步将社会保障支出占财政支出的比重提高到15% -20%”的目标。改革开放以来,晋江市财税收入持续快速增长,财政实力位居全省县级首位、全国前列,随着经济快速发展和决策层的高度重视,近几年晋江市公共财政对社会保障的投入逐年增加(见表1),但在支出比例上, 2005年至2008年间,社会保障支出占财政总支出的比例始终徘徊在14%左右。另一个值得关注的问题是,企业与机关事业单位退休人员养老金待遇差距过大,已达近3倍,因此可能引发的社会问题值得关注。另一方面,社会救助水平有待进一步提高。问题集中于三个方面:一是对低保边缘户救助力度不够;二是“五保”集中供养率偏低;三是专项救助制度有待完善。
  表1 晋江市财政社会保障支出情况表
  4.管理服务需再升级。一方面,劳动保障服务平台不完备且存在显著城乡差异。另一方面,农村社会保障管理体制不利于城乡社会保障的一体化发展衔接。目前,晋江农村社会保障事业的管理涉及多个部门,民政部门主管救灾救济、低保、慈善事业等业务,劳动保障部门管理养老保险,卫生部门负责医疗保障,此外,人口计生局、计生协会,农业局、教育局、工会、共青团、妇联、红十字会、慈善总会等组织和部门也承担了部分农村保障工作。分析晋江市社会救助事业的发展,我们同样可以发现晋江正面临着社会救助资源分散、难以形成合力的问题。
  四、晋江市建构城乡一体化社会保障体系的背景及可行性分析
  (一)高增长期潜在的高社会风险———晋江建构城乡一体化社会保障体系的社会背景
  在经济高速发展的同时,晋江面临着如下社会风险:一是城乡二元制结构仍有不断扩大的趋势。以城乡收入差距为例,近年来,晋江市农民收入增幅放慢,农民持续增收的长效机制尚未形成,城乡收入差距不是缩小反而有所扩大。2000年、2005年、2008年城乡居民收入差距分别为1. 49: 1, 1. 70: 1, 1. 91: 1。2007年城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入的差距为6937元,高出2005年近1562元。从现行的社会保障制度来看,包括失地农民在内的农村社会保障制度还存在覆盖面小、保障水平低、缺乏制度化的增长机制、不能充分分享晋江经济社会发展成果等问题。二是土地面积逐渐减少,失地农民因利益关系引发社会矛盾凸显。据测算,自1999年新《土地管理法》颁布实施以来至2008年6月,该市共征用耕地2. 46万亩,被征地人员近8万人。据晋江国土资源部门预计,到2010年该市将有30万农民失去土地。实施建构城乡一体化社会保障体系的战略性举措,将产生重要的收入分配效应,可以缓解城乡差距、城镇内部差距、农村内部差距以及区域差别的扩大,有助于经济的可持续发展。
  (二)支撑条件分析
  一般而言,工业化的发展进程决定城乡二元结构向一元结构转换过渡的时机,也决定建立城乡一体化社会保障的时机。其中:产业结构、就业结构、城镇化水平和人均GDP四项指标是衡量工业化发展进程的基本指标。
  1.产业结构。产业结构的转换,工业与农业两大部门在国民经济中所占比重的变化起着基础性作用。就其经济总量而言,晋江已经是福建第三大城市经济体。截止2008年6月晋江市三次产业结构比例为1. 3: 65. 7: 33;另据晋江“十一五”规划要求, 2010年晋江市三次产业结构比例调整为1. 7: 64. 3: 34。在农业与非农产业的比例关系上,已经超越福建的其他县级市以及大部分的设区市本体(不含所辖县市),与福州、厦门、泉州等省内大中型城市类似(见表2),这个比例说明晋江经济正处于工业化中后期,已经具备了经济由二元结构向一元结构转化的条件。
  表2 2006年福建部分城市三大产业占GDP比重
  2.就业结构。就业结构随产业结构变动而变化,工业化的进程直接表现为工业就业人数的增加和农业就业人数的下降。由于统计口径的原因且存在一定程度的就业结构矛盾⑨,晋江就业结构与产业发展结构还存在着一定落差,截止2008年11月,第一产业从业人员比例为23. 3%⑩。实际上,由于失地、村改居,当地人均耕地仅0. 24亩,加之农业自然资源缺乏,晋江相当一部分农民已脱离农业多年,实际长期从事着非农职业,这种现象非常普遍。截止2008年,工资性收入已占晋江农民总收入的90%以上,随之而来的是农村非农人口不断增加,从事纯农业的人口越来越少。在这种情况下,传统农村主要依靠耕地的保障作用已无法满足新的需要,构建城乡一体化的社会保障体系时机日益成熟。
  3.城市化水平。与就业结构变化的滞后相比,晋江市(以本地户籍人口计算)的城市化水平也相对缓慢,到2008年11月晋江城市化水平为48%○11。考察福建主要城市常住人口与城市建成区面积之间的关系可以发现,福建省大部分城市的城市建成区与城市人口(不含外来人口)之比,大体维持在每平方公里1万至1. 3万人之间。晋江的城市建成区人口密度,仅高于福州,低于其余城市。单就这一数据看,晋江城市建成区面积与城市化人口之比似乎是合理的。但由于晋江拥有近百万外来人口,且基本上在非农产业就业,因此如果将城市常住人口的统计口径调整为“本地户籍城市人口、本地户籍农业人口但常年居住城市部分、外来人口中常年居住城市部分”三者之和,则晋江的实际城市化人口比按照本地户籍计算的城市化人口要多1-2倍。由此我们可以得出结论:就城市化水平而言,晋江真正落后的是城市建设水平,而真实的城市人口要比户籍的城市人口多得多。在这个背景下,加快构建城乡一体化的社会保障体系显得更加必要和紧迫。
  4.人均GDP。钱纳里等学者按照人均GDP将一个国家或地区的工业化过程分为三个阶段(按2005年美元汇率):工业化初期(人均GDP1490 ~ 2980美元)、工业化中期(人均GDP2980 ~ 5960美元)、工业化后期(人均GDP5960~11170美元),之后进入后工业化发达经济阶段,以此判断,晋江经济已正处于工业化后期(见表3)。根据工业化进程中工农关系的演化趋势,前工业化和工业化初期阶段的特征是以农哺工,工业化中期阶段为工农业平等发展即工农自养,工业化后期工业开始反哺农业,晋江工业对农业进行制度反哺的时机已经成熟。
  此外,根据发达国家社会保障发展历程中看,西方主要发达国家建立健全农村养老保险的时机,人均GDP大多在5000美元以上,其中欧盟国家建立农村社会养老保险时的人均GDP从1445~9580美元不等,平均人均GDP为5226美元○12。某些国家如南美部分国家和印度在未达到这个水平以下就起步,但由于基础薄弱,即使建立了,问题也很多,并不成功。2008年,我国人均GDP仅3315美元,由此可以断定,我国农村普遍建立社会保险制度的支撑条件尚未完全成熟。但选择经济发展较快的县域,如晋江2008年人均GDP已达8394美元,先行先试实施城乡统筹的社会保障制度建设时机已经成熟。
  通过对上述几个方面的分析,课题组认为不管从经济发展阶段、综合经济实力,还是从社会建设的需要,晋江构建城乡一体化社会保障体系的时机已经成熟。当然,晋江的社会经济以及城市化是一个渐进的过程,因而,城乡一体化的社会保障体系的构建也不可能一蹴而就,需要分阶段稳步地推进。
  表3 2004年至2008年我国及晋江人均GDP及人均财政收入
  五、“梯次推进的动态整合模式”:基于晋江市的一种可行路径
  晋江市社会保障体系的运营已经进入城乡统筹的新的历史时期。由于建构城乡一体化的社会保障体系紧密关系到近200万新、老晋江人的切身利益,关乎国计民生,因此晋江市建构城乡一体化社会保障体系的规划不应仅是劳动、民政或者卫生部门的工作规划,而应上升为市政府的专项中长期规划,应通过规划将部门意志提升为政府意志、百姓意志。简言之,应该对晋江市建构城乡一体化的社会保障体系进行统筹规划,确定短、中、长期目标,以便确定每一阶段的具体工作步骤。
  图1 晋江市实施“梯次推进的动态整合模式”示意图
  在借鉴各经济强县实践并结合晋江社会保障基本经验的基础上,课题组尝试提出符合经济强县实际且具备可操作性的全新框架———“梯次推进的动态整合模式”。该模式的核心内涵有两点:一是在实施方式上,应“动态整合”。“动态整合”有两个方面的含义:其一,建构县域城乡一体化社会保障体系的过程,并非农村社会保障体系单方向静态地往城镇社会保障体系靠拢或衔接的过程,而是城镇、农村社会保障体系在制度建设、覆盖水平、保障水平、筹资渠道、管理服务能力等方面均保持动态发展的基础上进行双向整合的过程;其二,作为经济强县,通过“动态整合”理应确保县域城乡社会保障制度建设、覆盖水平、保障水平、筹资渠道、管理服务能力等方面实现一定意义、一定形式、一定程度上的一体化,以使城乡人口享受公平的国民待遇。但作为一种过渡模式,应明确的是,这种一体化是在承认城乡一定差别的基础之上的,而城乡公平也应是“底线公平”○14意义上的适度公平,即基于不同人群的职业特点、收入水平、人群属性,进行整合时允许也必须在制度形式、保障内容、保障水平上体现出不同的保障策略。二是在实施策略上,应“梯次推进”,即应伴随着县域未来经济社会发展、城市化水平、管理服务能力,特别是财政能力的不断提升而在保障项目、覆盖范围、保障水平上多层面、逐梯次推进县域城乡一体化社会保障体系的构建历程。其中,保障项目的梯次推进是指根据各保障项目的轻重缓急,划分出不同层次,基于“底线公平”的理念优先推进属于最基本层次的保障项目,如低保、基础医疗、基本养老金等,先满足社会成员的“基础性需求”,以确保所有人的生存权利能够得到平等维护,在此基础上再推进其他保险与福利项目;覆盖范围的梯次推进是指根据尚未覆盖人群的就业特征、收入水平、经济承受能力、实际需求等因素,分类设计项目,分阶段梯次给予实施;保障水平的梯次推进是指先把制度建立起来以保障居民的基本生活,然后再考虑不断完善共享社会发展成果的机制,不断提高保障待遇水平。
  课题组认为,晋江市建构城乡一体化社会保障体系的目标是通过实施“梯次推进的动态整合模式”(见图1),不断缩小城乡社会保障的差距,使城乡两种社会保障体系在制度建设、覆盖水平、保障水平、筹资渠道、管理服务能力等方面均保持动态发展的同时逐步引导农村社会保障体系与城镇社会保障体系的衔接过渡。就阶段性目标而言,在“十一五”期间应实现城乡社会保障体系初等程度的一体化;“十二五”期间应实现城乡社会保障体系中等程度的一体化;并在实现制度、人群、服务三方面全覆盖,动态提升城乡社会保障水平与资金筹集水平的基础上,在“十三五”期间实现城乡社会保障体系高等程度的一体化。

来源:中国农村研究 [关闭] [收藏] [打印]

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