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经济改革

崔忠仁:创新农村公共服务供给机制 推进贫困地区新农村建设

作者:  时间:2010-05-22

贫困地区由于市场发育滞后,政府对农村管理长期沿用“计划经济”的模式进行,强政府弱社会的特征尤为明显。在新形势下,如何适应“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设的特点和要求,优化政府职能,创新农村公共服务机制,调整城乡利益格局,实现公共产品的公平合理分配,扎扎实实推进新农村建设,是摆在各级政府尤其是县、乡级政府面前的全新课题,本文就此谈几点看法。
  一、贫困地区农村公共服务供给的现状及存在的问题
  我区是国家贫困省区,农村人口4050万人口,占全区总人口的82.6%;国家、自治区两级贫困县占全区建制县(市、区)45%。目前全区贫困人口约占全区农村总人口的80%。2004年全区4060个贫困村农民人均纯收入仅为1370元,仅是全区人均纯收入的60%,处于绝对贫困的人口达173.45万人,占全区低收入贫困人口总数的53.21%。农村贫困人口比例较大,已成为我区推进新农村建设的一大瓶颈,尤其在取消农业税后,农村公共服务供给矛盾更加突出,具体表现在:
  (一)农村公共服务产品供给匮乏
  农村税费改革后,县、乡两级财政收入减少,农村公共服务产品供给更加短缺。一是农村基础设施类公共服务供给短缺。如水利灌溉、良种培育、技术推广、农产品市场信息等服务供给短缺。由于乡镇工业的发展以及化学农药的使用,造成农村生态环境恶化。由于缺乏公共服务产品的供给,农民无力解决。在生活方面,由于行路难、用电难、用水难、文化娱乐难等,限制了农民生活质量的提高。二是生产要素类公共服务产品短缺。贫困地区农村要素类公共服务投入严重不足。如发展缺乏规划,技术缺乏指导,市场缺乏信息。三是可持续发展的公共服务产品供给不足。表现在教育医疗保健水平低,投入不足。农村社保体系建设滞后,看病难、养老难,依然困扰着广大农村群众。此外,随着工业化的发展,工业对自然资源的需求增加,对环境的破坏力也增强,有关生态保护的公共服务产品供给也是农村公共服务供给的弱项。
  (二)城乡间公共服务产品供给不公
  在现行的二元经济体制下,农村公共服务的供给主要由农民自己负担,政府投入少,与此同时,农民还要为增加的公共服务供给全部或部分“埋单”,这种供给主体的差异和政策待遇的不同,造成城乡公共服务供给不公。
  不同区域公共服务产品供给也存在着不平衡性,如经济发达地区能为农村提供较多的公共服务产品,而经济欠发达地区对农村公共服务产品供给则少。城市居民可以享受到优良的基础教育、发达的交通、优越的市政设施以及整洁的环境,而在贫困地区农村群众则无法享受到。并且还要为享用有限的公共服务产品交费。供给主体的差异和政策待遇的不同,造成城、乡公共服务产品供给水平的差异。
  (三)农村公共服务供给体制缺陷
  一是我国公共服务产品供给体制“重城轻农”。在现行公共产品供给体制下,政府把大量的公共资源投到了城市,农业积累成为工业发展的重要资金来源。另外,我国的地方税收体系不完善,地方对税收制度基本无权调整,严重削弱了县、乡两级政府提供公共产品的能力,加之基层行政管理体制的缺陷,导致基层政府机关过度膨胀,人员臃肿,财政负担过重,挤占了大量的农村公共服务资金;财政转移支付方式不科学、不透明,转移支付力度不够,对农业和农村的补贴较少,影响了农业的发展和自身积累的提高。
  二是农村公共服务投、融资机制单一性。政府既是公共服务的供给主体,也是公共服务的投资主体,投、融资机制的单一性,严重影响了农村公共服务的供给,造成农村公共服务的供给困难。
  三是部分公共服务产品供给过剩。如关系政治利益的公共产品供给则过剩,由于政府官员实行自上而下的任命制,导致了政府官员只对上负责的“短视”行为,片面追求短期效益,追求有显性政绩的公共服务供给,对上级有考核要求的公共产品供给积极性高,对于具有长期效益和隐性政绩的公共服务供给则不积极。
  (四)农村公共服务产品供需总量结构失衡
  主要表现在:一是投资空间区域与农村经济发展对公共服务产品需求的多样化和多层次性适应差。二是投资结构偏颇。例如,不顾农村的客观条件,热衷于投资一些见效快、容易出政绩的短期公共产品,如各类达标升级活动等。一些见效慢、期限长的纯公共产品则不够重视。因而不可避免地造成了农村公共产品供需结构失衡。
  二、贫困地区农村公共服务供给短缺的原因
  一是农村公共服务产品供给的功利性。现阶段贫困地区农民群众对农村公共服务产品需求的一个突出特点是实用性,而提供者往往“急功近利”,为追求政绩,注重能看得见、摸得着的“硬”公共产品,而忽视“软”公共服务产品的生产和提供;重视“准公共产品”的提供,轻视“纯公共产品”的提供等。
  二是农村公共服务产品供给机制缺陷。农村公共服务产品供给不是由农村社区内部的需求来决定,而是来自政府主导的自上而下的行政指令,甚至是为了满足政府部门决策者的“政绩”和“利益”的需要。这种供给机制的缺陷,导致农村公共服务产品的供给的非理性,因而导致公共产品的供给效率损失。农民不需要的公共产品则供给过剩,农民迫切需求的则供给不足。
  三是“城乡分治”二元结构,造成公共服务资源占有的不平衡性。农村税费改革、农业税的取消,县、乡两级政府征收税费的权利以及财源被削弱,在基层政府税源萎缩的同时,中央财政以及地方财政的上级财政对下财政的转移支付规模小、不透明、不规范,缺乏制度上的保障,基层财政状况日益恶化已成为一种普遍现象。当前农村公共服务产品供给匮乏,甚至与农民生产、生活相匹配的公共产品也得不到保障。这种“城乡分治”的管理制度造成农村基层财政的公共资源基本上被基层政府官员的“吃饭”所占用,基层政府为了解决“吃饭”问题,甚至大量挪用国家其他专项资金或公开向银行借债,已无力再向农村提供公共服务产品。
  二、改善贫困地区农村公共服务供给,转变政府职能的对策建议
  中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见中明确指出:推进新农村建设是一项“事关改革开放和现代化建设‘大局’的战略化任务,各级党委和政府必须着眼实际”,“实行因地制宜、分类指导、有计划、有步骤、有重点地推进”。那么,如何才能因地制宜推进贫困地区的新农村建设 我认为在一个基础极度薄弱的贫困地区推进新农村建设,应该从最薄弱的环节抓起,从最需要解决的问题入手,从最成熟的方案起步,从提供最基本的公共服务做起,综合起来,应着力解决如下几个问题。
  (一)创新政府管理模式,由“无限政府”向“有限政府”转型,由“管治”向“引导服务”转变,发挥好公共服务职能
  要进一步深化县乡机构改革,切实转变政府职能,彻底改变以行政命令管理农村事务的做法,把工作重点转移到示范引导,提供政策服务,营造发展环境和维护社会稳定上来,进一步加强社会管理和公共服务,着力构建行为规范、运转协调,公正透明廉洁高效的行政管理体制和机制。大力发展农村中介组织,促进农村基层民主,使农民群众的决策权得到落实、知情权得到保障,参与权得到实现,监督权得到行使。
  (二)创新贫困地区扶贫资源整合机制
  集中人力、物力、财力,打好扶贫工作的“攻坚战”和“持久战”,实施扶贫开发综合治理工程,切实解决好贫困农民的温饱问题,让贫困农民尽快走向富裕。
  (三)创新利益分配机制
  切实处理好国家、企业与贫困地区农民群众三者的利益关系,确保贫困地区农民群众通过国家的扶持,在开发中获得实实在在的好处,增强农村经济社会发展的可持续性。
  (四)创新农村发展项目选择机制
  尊重贫困地区农村发展项目的选择权,生产什么,生产多少,怎样生产,应由当地企业、农民根据市场的需求自主决策。除国家严禁进入的部门外,都应允许企业、个人进入,国家在宏观调控上,应网开一面,以利于加快贫困地区发展。
  (五)创新农村公共产品生产投入机制
  针对贫困地区农村当前公共产品严重短缺的现实,各级政府应协调城、乡供给,把公共产品供给的重点由城市转向农村。要改变长期以来的重城市、轻乡村,重工业、轻农业的状况,加大对农村和农业的资本和政策投入力度。坚持“多予、少取、放活”的方针,加大对农村公共产品供给力度,扩大公共财政覆盖农村的范围,强化政府对农村的公共服务,建立以工促农、以城带乡长效机制。按照国际惯例,考虑长期以来提取了过多的农业剩余以及农业为经济社会发展所作的贡献,对农业应加大补偿额度。在农村公共服务产品的供给上,国家应负更多的责任,把公共资源的分配重点放在农村,特别是贫困农村。
  要改革现存的土地征用制度、金融制度、产业制度、就业制度、教育制度和社会保障制度,消除制度障碍,使农村居民和城市居民享有平等的国民待遇。要通过政府支持,提高农业的生产率,提高农业的比较利益,建立农民收入支撑和生产要素回流机制。
  三、创新农村公共服务供给结构机制
  (一)加大农村劳动力的培训,提高农村贫困人口的综合素质
  近年来,国家虽然加大了对农村教育的投入,但发展还相对滞后,至2004年,我区还有26个县、市、区(近852万人)没有通过自治区“两基达标验收”。全区劳动力中高中以上学历的仅占12.1%,文盲、半文盲和小学以下文化程度占54.3%,农村劳动力平均受教育年限只有6.1年。广大农村教育设施简陋、老化、提供的产品和服务,无论数量、品种、质量都远远不能满足农民群众的需要。由于农村人口素质低,全区70%农业成果无法在农村推广,有1400万农村富裕劳动力得不到技术培训。因此,政府应加大对农村教育的投入和支持力度。
  教育虽是准公共产品,但有极强的外部性,关系到整个民族的文化素质,各国政府都将其划为纯公共产品免费提供。我国农村实行费税改革后,乡级和村级的收入大幅下降,发展农村基础教育等公益事业的资金严重不足。因此,必须加大对农村教育的投入力度,加大对农村基础教育的转移支付,以加快发展农村文化教育事业。目前,应重点抓好农村九年义务教育,对农村学生免收杂费,对农村贫困家庭学生提供免费课本和寄宿生活费补助,真正保障农民子弟能上得起学。对外溢性较小的农村公共产品如技术培训、成人夜校等农村非正规教育,由于受益主体相对固定,可依据市场规则,采取个人负担为主、政府负担为辅的供给方式。与城市相比,农村非正规教育水平低,国家应通过财税政策如直接投资、财政补贴、税收优惠等,支持农村非正规教育的发展,并鼓励各类资本进入农村教育市场。政府应加大对农村职业技能培训力度,提高农民的综合素质,解决农村富余劳动力的就业问题。
  (二)加大农村公共卫生和基本医疗服务体系建设
  建立城乡一体的公共卫生体系,加快推进新型农村合作医疗制度建设。要加强人、畜共患疾病的防治及重大流行疾病防治应急系统建设。实施农村计划生育家庭奖励扶助制度和“少生快富”的扶贫工程。
  (三)抓紧推进农民社会保障制度建设
  要尽快构建起包括基本养老保险、医疗保险和最低生活保障体系。以保证失地农民和农村老、弱、病、残者的正常生活需要。
  (四)加大对农村基础设施投入
  加大对农村现代生产、生活和市场基础建设的支持,包括农村水利、生态环境保护、灾害防治、道路交通、信息网络、农贸市场、农产品市场信息咨询、农业技术研发和推广等。
  (五)加大要素支持和风险防范力度
  为农业提供政策性融资,提供政策性农业保险,等等。通过加大农村公共产品的有效供给,帮助贫困地区农民发展经济,增加收入,改善生活,从而缩小城乡差别,真正实现城乡的和谐发展,为建设新农村创造有利条件。
  四、创新农村公共服务产品供给监督机制
  要建立有效的监督机制,规范政府的决策行为,避免通过农村公共服务产品供给中的“寻租”现象,以保证农村公共产品供给的科学性、公正性、合理性。对造成损害农民利益的决策行为,要依法追究决策人的责任,切实维护农民的合法权益,确保农民对公共产品需求和消费的监督权。
  五、创新农村公共服务产品投资主体机制
  长期以来,农村公共服务产品投资主体是各级政府。由于投资主体的单一性,很难满足公共服务产品的供给。因而,应鼓励社会组织和个人参与公共产品的供给,不断拓宽公共产品供给的渠道,积极探索公办民助、民办公助、政府与私人或民间组织相结合等方式,不断创新提供公共产品的模式,以改变农村公共服务产品供给的不足。同时,应当引导农民进入农村公共服务产品的生产领域,参与公共服务产品的提供,用市场的方法来解决农村公共服务供给问题,改变公共服务产品不足的现状。
  (作者单位:广西壮族自治区人民政府发展研究中心)

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