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经济改革

赵树凯:农村组织创新的基础与方向

作者:  时间:2004-03-12

内容提要:改革与发展加快了农村的社会结构分化,农民的需要层次不断提升和需要结构日趋复杂,但是,农村管理体制对于新的需要潮流严重不适应。解决这种不适应的关键是组织体系创新,组织创新要从政府组织和非政府组织两个方面推进。
  关键词:农村,分化,需要,组织
  本文试图分析,农村社会分化催生了农民丰富多彩并且不断变化的社会需要,但是,现有的乡村管理体制未能及时有效地回应这些需要,诸多紧张冲突由此而生。组织体系创新是解决问题的基本途径。
  一、农村的社会结构分化
  如果仔细讲究起来,我们很难说清楚,现在的“农民”究竟是个什么样的概念,这个群体究竟包括了那些人。通常说“农民”是一个户口概念,这种户口标志一种身份,这部分人生活在城市身份体系特有的福利制度之外。但是,在城市不断扩大的过程中,“农转居”(农业户口转变为居民户口和村委会转变为居委会)正在成为一种潮流,许多转为居民的原村民仍然被称为“农民”,成为“失去了土地也失去了农业户口的”农民。他们的问题仍然是农民的问题,甚至是最难办的农民问题。在一些地方的上访农民队伍中,这是一支令地方官员头疼的“劲旅”。他们的诉求主要涉及土地补偿、身份转换和身份转换后的社会保障等问题。90年代中期以前,城郊农民普遍渴望转为市民,有不少人不惜花钱买户口,现在,不仅没有兴趣“农转非”,甚至有的强烈要求转回“农业户口”。这种现象在整个中国农村并不普遍,但随着城市化进度加快而日渐增多。这属于另类农民问题,显示农民身份体系的裂变已经波及深远。
  如果说“农民”是个职业概念,专指以农业为职业的社会群体,但是,被称为“中国农民”的这个人群显然不这样单纯。那些从来“不事稼穑”的人,包括一些产业工人,一些企业主和个体经营者,一些在城市成了“白领”职员的人,甚至那些在城市里已经稳定地工作生活了十几年的人,仍然被称为“农民”。即便在同一个村庄里,同样被称为“村民”,有种地的村民,也有经商的村民、在工厂务工的村民,有生活在村庄里的村民,也有不生活在村庄里的村民。一些城市里农民工子弟,有的十来岁居然说不出家乡的具体所在,有的从出生到读书从来没有见过自己的村庄,但他们又实实在在地被说成“村民”。在这个变迁分化的时代,人还是那些人,村还是那个村,但是,农民不再是过去的农民,村庄不再是原来的村庄。传统村民的含义不再一致,传统村庄的结构也不再完整。这种乡村结构分化的过程,是中国社会向现代化社会转型的重要部分。
  整体来看,中国乡村的社会构成已经和正在发生重大变化,人口构成的同质性不断降低,阶层结构和职业群体不断分化,不同群体之间的经济利益、社会地位与社会需要的差异性日趋扩大。这样的“乡村”,这样的“农民”,对于经济社会管理体制,对于政府治理和社会秩序,都衍生着丰富深刻的新需要。
  二、农民的需要结构演进
  经济发展与结构转型对农民需要有重大影响。无论从乡村社区的角度看,还是从农户和个人角度看,农民的社会需要都进入了一个充满个性化的时代,一个立体化展开的时代。
  收入水平不同,需要不同;谋生手段和职业不同,需要也不同。相对贫困的农民,基本需要是解决或者稳定地解决温饱,生存需要是他们面临的最大问题,这个水平的农村人口仍然近亿;中等水平的农民,基本需要仍然以物质福利需要为主,需要结构比较简单,需要层次偏低。已经初步富裕起来的农民,基本生活需要已经满足,非物质福利和社区参与需要已经十分明显。大多数农户以种地或打工为生,家庭经济状况还比较脆弱,一旦家里有大病或者有孩子考上中专大专,家境立即从脆弱的小康转入尴尬的困顿。农户的基本需要已经不在一个层面上,很难有同一个组织体系和服务体系来供给。从村落社区的角度看,由于村庄居民的分化,对于社区公共服务的需要也分化,大致而言,有四个方向的公共需要。第一类是有关社区生活的,比如水、电、路、环境等,只要是生活在这个村庄,就有这样的共同需要,以此为基础的集体行动也容易达成。第二类是有关农业生产的,比如同为种植户,在耕地、水利、技术服务方面会有比较一些共同需要,但是,需要的差异开始分化,同样是农业为主的户,种粮食的农户、种蔬菜的农户、搞养殖的农户,分别有不同的需要,即便同样是搞养殖的农户,养鸡户和养牛户也有不同需要。第三类是有关非农发展的,除了在基础条件、信息技术设施方面会有共同要求外,需要的差异越来越大,比如同样是非农业户,搞水果贩运的户、搞建筑装修的户、搞农产品加工的户,分别有不同的需要。即便同样是出村打工,在县城打工与出现出省打工,需要也不相同。第四类是有关个性追求和个人发展,现在村庄里的人们,特别是那些新生代,他们的观念见识、生活理想、行为方式都充满现代气息而且富于变化,他们对于土地经营的兴趣,对于务工经商的兴趣,对于乡村生活或者城市生活的兴趣,对于文化娱乐方式的兴趣,甚至对于政治活动的兴趣,都因人而异,林林总总,丰富程度难以言表。农村人群的生活和发展需要,越是超出基本生活条件的层面,越是具有特殊性和多样性。
  总起来看,农民基本需要已超出家庭生活范围,需要层次由吃饱穿暖提高到讲究生活品味,由私人生活空间扩大到乡村公共生活领域。基本演化趋势是,正在由基本生活需要层次向社区参与、经济自由、民主政治和个人全面发展层次逐步递进。收入提高和社会流动增多,诱发他们更多和更高的欲望,需要层次由低级向高级转变,需要结构日趋复杂化。这种需要基本取向既是社区性的,又是超越社区而指向整个社会的。要满足这样的需要,应该有新型的政府运作,新型的社会管理和组织体系。
  我们的调查发现,尽管农民的需要结构不断升级,特别是对于公共服务有内容广泛而且多层次的需要,但是,农民的需要意识尚不清晰,主要表现是他们大多数还难以直接、清晰地表达对于公共服务的理解程度和对于公共服务的需求,尤其难以表达应该向谁要求他们所需要的公共服务。这种状况和国外需要理论的研究发现一致。欧美学者的研究发现,尽管需要是社会福利制度运作的价值基础,但是人类对自身需要的表达、界定、认识和理解常常是模糊的和困难的(Federico,1984)。
  我们的调查还发现,尽管农民对于公共服务的需要意识尚不清晰,但是,许多人却能够清晰地意识到并且表达自己的失落感和相对剥夺感,表达他们在变化多端的市场面前的迷茫,在强大甚至有时粗暴的国家机构面前的无奈。他们能够在非常具体地历史对比和城乡对比中,表达意识形态宣传与现实生活的差距,表达对于一系列社会现象和歧视性制度安排的不满。这是与改革前的旧“农民”的巨大不同,那时他们基本上没有表达不满的话语权,甚至意识不到自己缺乏权利。现在,他们的不满是,虽然可以表达内心的不满,但是他们的表达并没有人理会,他们的话语自由还远远不是一种制度性力量。这种心态是许多农村冲突的社会心理基础。这意味着越来越多农民有参与公共事务和国家事务的需要,有一种超越经济内容的权力需要。
  三、农村管理体制的不适应
  人类需要理论认为,需要是社会行动、资源分配和服务供应的主要标准,而社会成员普遍拥有的基本需要是随社会发展不断变化的。如果需要得不到及时满足,社会体系均衡状态就会被打破,社会冲突与革命就会应运而生。(Doyal &Gough ,1991,)。二十几年的改革发展极大地改变了乡村社会的环境与结构,也改变了农民生活方式与基本需要。在这种新的条件下,乡村社会管理体制与政策运行模式需要相应转变。如果这种转变不到位,新的社会需要得不到有效回应,社会的协调运行就会出现问题。
  管理体制变革和政府职能转变很早就被上层决策者意识到了,并且一直作为一个重要的改革目标。社会管理体制的转变已经取得了重要成就,但是,仍然存在突出弊端。人民公社的体制特征是行政强制,基本管理手段是“群众运动”和“专政”,社会处于高压性稳定状态。现在,地方政府在许多方面仍然用人民公社的运作模式治理农村,管理理念与手法未实现根本转变,政府工作方式仍然具有深刻的行政控制色彩和群众运动烙印。首先,在经济发展领域,前些年发展乡镇企业用行政动员和群众运动的方式“大干快上”,搞“村村办企业,户户上项目”,甚至提出“消灭无工(业)村”。根据我们课题组对于不同省区12个乡镇的调查,其中10个乡镇政府有债务,债务总额为3860万,最多者1200万,最少15万,其中因为发展经济上项目欠下的债务为1260万,占债务总数的三成左右。90年代后期以来,基层干部已经认识到政府直接办企业的问题,已经纷纷退出或改制,转向着力招商引资。这是一个令人鼓舞的转变。但是,招商引资依然是层层下达任务指标,指标再分解到基层干部头上,完成任务则奖励,完不成任务则处罚,众多基层干部被逼得惟有资本者马首是瞻,更愿意看有钱人的脸色行事。在这种情况下,不仅招商引资往往有许多虚构和形式主义,而且许多公益事业很难进入工作日程,贫者弱者和普通百姓的利益要求被忽略,甚至被伤害。在农业生产领域,这些年大搞结构调整,许多地方的做法是强迫农民成规模地发展经济作物,如建“塑料大棚”、种果树等等,口号叫“逼民致富”。基层政府运用行政动员方式兴办项目,直接介入经营活动,经济增长速度可能短时间内上去,但是成少败多,很快就难以为继,造成大量经济社会的危机因素。其次,在社会发展领域,做法也几无二致,最典型的是义务教育“普九达标”。在“人民教育人民办”的舆论强势下,用行政命令向农民和企业摊派收费,甚至四处借款,拆旧学校建新学校,最后,校舍是达标了,但是,农民负担加重引发不满,社区政府和校方债台高筑,许多学校经常被债主封门。中部有的省,全省中小学负债40亿以上。大别山区的一个县,普九达标一项全县中小学欠债1、5亿元之多,相当全县一年的财政收入,全县几乎所有中小学都曾经被债主封过门。为了缓解债务危机,许多学校对学生乱收费,收费过多,进而迫使一些学生辍学。根据我们课题组对于1998年至2001年500封农民上访信的统计,在关于农村教育的37封投诉信中,居第一位的是“收费过高过滥”,占这类来信总量的44%,其他依次是教师素质差、校舍“豆腐渣”工程等。统计显示有的省份农村初中辍学率已达到百分之二十以上,实际上情况更糟。可以说,“普九”出现的问题恰恰是“普九达标”运动本身造成的。再次,在政治动员领域,90年代初的“社教”活动,这两年的“三个代表学教”活动,在许多地方也基本上是群众运动式的。通常,村干部被乡镇集中起来开会学习连续数日,期间心不在焉地听“报告”,不着边际地搞“讨论”,这种学习还需要吃饭招待、误工补贴、买材料和印材料等,既耗费时间,又耗费钱财。不仅如此,还要求每个村“两委”成员都要写出一定字数的学习心得材料,于是全体村干部要雇请乡村“秀才”捉刀代笔,又是一笔开支。这样的政治学习,不仅徒具形式,而且劳民伤财。考察乡村工作的具体运行机理,可以随处发现,任务、指标是上级部署下达的,检查、评审是上级组织的,激励、处罚是上级安排的。说起来这些工作都是在为农民服务,但是,农民没有真实的权力去取舍和评价,只能被动接受,甚至任凭摆布,在许多情况下基层组织的工作演变为在上级面前“做秀”,于是假大空的东西、欺上瞒下的东西应运而生。

来源:国研网 [关闭] [收藏] [打印]

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