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经济改革

单大圣:新农保的工作重心应是优化现行制度

作者:  时间:2010-11-17

自2009年开始试点的新型农村社会养老保险制度(以下简称“新农保制度”)正在全国部分地区全面推行。作为继新型农村合作医疗、农村最低生活保障之后又一项重大的强农惠农政策,新农保制度承载着完善中国社会保障体系、破除城乡二元结构、深化农村改革的历史使命,从一开始就受到了社会各界的广泛关注,将这样一项惠及几亿人口的制度建设好、发展好,有着十分重要的意义。

优化现行制度应成为工作重心

对正在试点中的新型农村社会养老保险制度,目前主流评价是好的,大多数研究指出,中央做出启动新型农村社会养老保险试点的决策是及时、正确的,新农保制度采取个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式以及基础养老金、个人账户养老金相结合的待遇模式,是符合社会保障发展规律和适应我国国情的制度安排,并不是过高的目标,也没有超出现阶段国家财政和农民的承受能力。

从试点情况看,新农保制度的确为农民带来了看得见的实惠,并产生了良好的政治和社会效果,试点地区的干群关系、社会风气均出现了积极的变化。不过,虽然对要不要建立新农保制度、建立什么样的新农保制度已经没有太大分歧,但对进一步推进新农保制度建设的力度、方向、重点及政策措施,还有一些不同的认识。

一种观点认为,新农保工作涉及面广,与农民的切身利益密切相关,如果加上地方政府的政绩冲动,实际上可能会损害农民权益,因此主张试点不宜过快推进。另一种观点则认为新农保试点进展过于缓慢,试点的不平衡容易造成地区间的矛盾,主张现行的财政能力完全可以支撑新农保制度的快速发展和全覆盖。

应该说上述看法都有一定的合理性,其中主要涉及到地方政府在新农保试点中的角色问题。笔者认为在中央明确对新农保制度提供补贴的基本框架下,并不存在地方政府激励不足的问题,实际上目前各地要求尽快扩大试点的呼声很高。根据新型农村合作医疗的试点经验,只要各级政府资金到位,新农保制度在5年内就可以实现全覆盖,也就是说扩大覆盖面不应成为新农保制度建设的具体目标,甚至宁可慢些,也要好些。相比较而言,应当把工作重心集中到优化现行制度与解决若干关键问题上。

尽快明确新农保基金的运行模式

目前新农保制度在筹资和支付环节的制度规定已经十分清晰,但基金日常管理和投资运营环节的政策措施还有较大的不确定性,其中关键是个人账户基金的运行模式。这次试点确定要建立个人账户,出发点是让个人账户反映个人收入、地区发展等方面的差距,体现权利与义务相对应的原则。个人账户由政府补贴和农民个人缴费构成,是需要长期积累的,并不是名义上的账户,客观上要求个人账户基金必须进入资本市场投资升值,才能够维持基金的收支平衡。但迄今为止,关于新农保个人账户基金的投资问题还没有制度化的规定。随着基金规模的扩大,这个问题会越来越紧迫。

我国资本市场尚不完善,而且越来越多地受到外部市场的冲击,决策层在社保基金保值增值与维护基金安全性上一直存在着两难,这是投资政策难以出台的主要原因。尽管有研究主张将新农保个人账户定位为名义账户,即个人账户只作为记账手段,但这仍然要解决积累基金向何处去的问题。笔者认为不应该回避个人账户基金投资问题,相反应尽快统筹考虑包括新农保个人账户基金、城镇职工基本养老保险积累基金等各类积累性社保基金的投资管理,现在基金规模还不够大,完全有空间调动各个方面的积极性,探索不同形式的基金投资办法,通过试点积累经验后再加以推广。

正确处理基本制度统一和分类指导的关系

我国地区发展很不平衡,这就决定了新农保制度应根据地区经济发展水平、经济体制、群众对新农保的认识等实际情况采用不同的模式,实行分类指导。但市场经济的内在需求又要求新农保的基本制度保持统一,以适应日益频繁的劳动力跨企业、跨地区、跨部门、跨行业的自由流动。从现阶段的情况看,制度的地区分割甚至碎片化运行已经构成了完善我国社会保障体系的巨大障碍,而且建立全国统一制度的难度和阻力非常大。

造成基本制度碎片化的体制原因是改革初期过低的统筹层次,由于社会保障刚性的特点,分散的社会保障基金一旦在较低统筹层次形成之后就容易形成既得利益,很难触动。鉴于以往的深刻教训,与其日后花费大量成本解决养老保险关系接续问题,不如现在牺牲一点灵活性尽可能保持基本制度的统一。因此笔者主张,当前可以允许不同地区、各类农村居民自主选择筹资水平,并在新农保待遇水平上体现差异,但不宜过多鼓励地方政府在制度模式上进行变革。对此,中央及省级政府要负监督之责,切实维护基本制度的统一性和严肃性。要坚持试点提出的新农保在县级统筹的原则,试点扩大后要适时提高统筹层次,在条件成熟的时候可以一步到位实现全国统筹。

抓紧研究衔接机制,搞好顶层设计

目前农村已经有了五保供养、最低生活保障、新型农村合作医疗、社会优抚等多项社会保障制度,一些地方老农保制度仍在运行,再加上针对被征地农民、计划生育家庭、村干部、乡村医生、水库移民等特殊人群的保障项目,使得现行农村社会保障体系十分复杂。目前新农保制度在覆盖对象、保费收取、待遇支付、业务经办等方面与其他社会保障项目之间存在着交叉或者冲突的情况,有些具体问题还需要通过进一步试点才能完全暴露出来,应当及时跟踪试点动态并建立相应的衔接机制。同时还要看到,我国正处于工业化中期和城市化加速发展时期,人员身份变化十分迅速,必须从城乡一体化和有利于人员流动的理念出发统筹设计城乡各类社会保障制度。

特别要指出的是,新农保制度的建立,标志着中国社会保障体系框架已经初步形成,但还不完善,主要是结构还很不合理,多数项目是由不同部门根据自身的业务分工单独推进的,缺乏统筹协调和制度整合,存在着资源浪费和衔接不畅等诸多弊端,现在迫切需要依据经济社会发展趋势和不同社会保障项目的特点,从顶层搞好包括新农保制度在内的各类社会保障制度的整体设计,推动中国社会保障体系走向定型、稳定、可持续发展。

加强新农保管理和服务体系建设

新农保制度在实践中执行得怎么样,取决于基层经办管理服务能力。党的十六大以来,我国社会保障制度建设明显加快,但社会保障公共服务体系建设一直相对滞后,农村尤为突出。与新型农村合作医疗可以借助乡镇卫生院和村卫生室的管理平台不同,社保部门在农村基层并没有管理网络,加强管理和服务的难度较大。更难以权衡的是,现阶段农村行政管理体制的主要矛盾还是乡镇机构和人员编制的膨胀,在现行机构编制管理框架内,不排除一些地方在新农保制度建设中进行不合理的机构设置和人员配备。

笔者认为,在乡镇机构编制膨胀的危险仍然存在的情况下,加强新农保经办能力建设不能简单地沿用建立一项制度、增设一个机构、拉出一支队伍的老路子,必须创新体制机制,探索适应乡镇机构改革要求和农村特点的经办模式。一方面要盘活目前的存量资源,可考虑将部分乡镇事业站所逐步改造为履行公共服务职能的社会组织,并通过签订合同、项目招标的办法向其购买新农保经办服务,变“养人”为“养事”,对农村已经存在的各类公共服务机构要尽可能综合设置,为群众提供“一站式”服务。另一方面在确保基金安全和有效监督的前提下,可鼓励政府以购买新农保经办服务的方式,委托具有资质的商业保险机构经办新农保管理服务。

来源:《中国经济时报》 [关闭] [收藏] [打印]

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