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经济改革

赵树凯:宏大宽阔视角下的新农村建设

——评陈文胜《新农村建设热点难点着力点》

作者:  时间:2011-01-19

   在当下的“三农”研究界,陈文胜先生是一个出身有些“另类”的学者。大约十年前,他是湖南一个乡镇的党委书记,处在基层工作第一线。在乡镇书记任上,他开始以“三农”为主题的写作,并有诸多成果发表。后来,他调入湖南省社会科学院,担任新农村建设研究中心秘书长。在倾心研究的同时,文胜也热心于组织学术活动。他主持开办了“中国乡村发现”网站,编辑出版了在国内“三农”学界有着广泛影响的《中国乡村发现》丛书,还组织了一 年一度的湖湘“三农”论坛。显然,在新的工作岗位上,他依然是个勇于开拓的实干家。

  如许多人所知,上个世纪90年代中后期和本世纪之初,乡镇政府的最大挑战来自农民税费负担和乡镇自身债务。文胜的第一本专著即以此为主题,专门讲乡镇债务 的发生变化过程及其对于基层政府的困扰。因为作者身在问题之中,或者说写的就是他自己的生活,非常细致感人。时移世易,农村发展不断推进,“三农问题”不 断演变。在新农村建设的情景之下,有的问题不复存在,如农民税费,有的问题依然故我,如维稳压力,更值得的注意的是,也出现了若干新情况、新问题。文胜的 这本新书,主题是“新农村建设的热点、难点与着力点”,凝聚了他近些年对新农村建设问题的观察和思考。

  这本书是在一个宏大宽阔的视角下讨论新农村建设。有粮食问题,土地问题,农民收入问题,村民自治问题,农村公共服务问题,有乡镇改革问题,社会治安问题, 乡村教育问题等等。作者组织了一些大规模的调查,在此基础上描述和分析问题。在诸多问题面前,作者都有自己的思考和见解。从中可以看出,作者从乡镇书记进 入专业研究以后,问题意识迅速拓展,观察视野不断扩大。本书展示出,“新农村建设”提出以后,中国农村的发展和改革,并没有进入坦途,相反,经济增长、政 治生态、社会环境等多种问题彼此纠结,变得更加错综复杂了。看来,在现代转型过程中,农村似乎还没有迈过最重要的那道“门槛”。

  因为丰富的基层领导经验,作者的观察视角独特,提出的问题值得深思。他指出:“取消农业税后,大大减少了农民与基层政府的对立和冲突。乡镇政府的工作,基 本上已经不会引发群体事件了。过去80%的精力用来收税,现在可以抽出时间来做其他的事情。问题是,过去收钱收粮乡干部与农民接触的频率很高,现在不收税 了,乡干部的工资是国家给了,没拿农民的也就不求农民了,和农民打交道就明显缺乏动力。过去,为了收税,只要农民说要处理一个事情,乡干部就会马上赶过 去,因为怕农民有意见不交税,虽然是被迫的,但却是一种机制,可现在没有这样一种机制使乡干部为农民做事会对自己有利。”显然,这里讲的是基层政府的问责 问题。以往的乡村生活 现实是,农业税的存在,客观上成为农民问责基层干部的重要手段,但是,没有农业税以后,问责制度该如何建设呢?这是个重大问题。从国际视野看,税收与政府 问责的关系,是政治发展的基本主题。在中国,不论在现实的改革中,还是在学术研究中,这个主题似乎尚未充分展开。

  在新农村建设的时代,乡镇政府本身面临新的困境。这是本书展现给读者的另一种发现。“从乡镇实际情况来看,根据笔者的调查,农民的许多愿望乡镇根本就无法 满足,乡镇的工作有许多不为农民所欢迎,有很多干部和农民的积极性得不到调动。从财政层面看,严重的乡村债务问题就是农村公共产品供需矛盾的集中反映。从 政治层面看,乡镇政府以服从上级政府而非辖区内的农民意志。”这是我们不得不面对的现实:经过若干年的乡镇改革,乡镇政府运行依然有许多问题,乡镇政府行 为的基本逻辑并没有改变。乡镇政府与农民的关系,乡镇政府与上级政府的关系,似乎更加迷离而尴尬。这种局面需要进一步观察探讨。文胜也看到了一个重要问 题,即财政问题。他认为,“目前对乡镇和农村的拨款等各项财政制度已经到非改革不可的地步。一是要改革目前的转移支付等各项财政拨款制度。要如同粮食补贴 一样,公开发布项目、标准和金额,并直达乡村,尽可能减少中间环节。二是完善乡镇人大的权力监督。作为乡镇权力机关和乡村公众代表机关,乡镇人大必须行使 决定和监督财政预算执行情况的权力”。这些表现在乡镇层面的问题,都牵涉到宏观的政府体制。由此可见,新农村建设语境下的乡镇改革,不论在实践层面,还是 在研究层面,都进入了新的复杂境地。

  文胜还观察到了乡镇改革中的一个重要现象,这就是乡镇党委书记和乡镇长的兼任或者一肩挑。这种做法在一些地方正作为重要经验推广。他指出,一肩挑“好处是 减人减少职务减少消费成本,减少中间环节提高工作效率;但弊端更多。党政一肩挑更可能造成乡镇党委书记集权和专制,谁也无法制约他。因为有一个乡镇长的存 在,就有一个无形的监督,书记在决策前还有一个必须征求乡镇长意见的过程,如果决策明显失误,乡镇长就可以用地方人民政府组织法反对书记的个人领导,而要 经过透明的党政班子民主决策。如果“一肩挑”,在需要承担责任的时候,书记就可以用党委的民主集中制来推卸责任;谋求个人利益时,书记就可以用行政首长负 责制来独霸权力。”我想,如果作者没有多年担任乡镇党委书记的切身体验,也许观察不会如此犀利敏锐。不论人们是否同意作者提出对于这个经验的批评,这个问 题都显然是需要上层领导和研究者关注的。

  本书还提出了如何对待农民的问题。“无论是农村的政治经济建设,还是农村的社会文化建设,我们都没有完全在平等的基础上尊重农民的自主行为,去激发农民的 自主能力创造真正属于自己的生活”。“一方面,农民对政府对社会的依赖性越来越强,越来越丧失自主能力和创造能力;另一方面,使农民越来越处于服从的地 位,农民也就越来越无法摆脱政府和都市文化、工业文明的控制。在当前农村最可怕的是,贫穷被变成了一种向政府向社会要价的资本:“我是贫困户(只要是贫困 的,哪怕是因刑事犯罪被处罚、因赌博、因懒惰成性而造成的),我所提出的要求,政府不解决是不负责任,社会不解决是不道德”。这个问题可谓意味深长。这是 农民的问题,还是政府的问题?农民何以成为这个样子,我们该探究现在的政府体制与农民的互动模式。

  本人读这个书稿,常常感受到来自乡村生活的冲击,思考不断地受到激发。希望读者能从阅读中有更多获益。        

来源:中国乡村发现 [关闭] [收藏] [打印]

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