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经济改革

董景山:农村土地流转的类别化考量

作者:  时间:2011-03-17   浏览次数:0

摘要:农村土地流转是在农村土地的集体所有制性质将长期存在,农民的身份因素短时间内难以改变,城乡有别的社会保障制度短时间内难以改变的前提下进行的,之所以要对农村土地流转进行类别化考量,是因为农村土地上的权利主体与权利客体客观上存在类别化现象,另外类别化的考量能够平衡维护相关主体﹙主要指农民﹚利益与促进农村发展的冲突。在进行类别化考量的具体操作上,要依据土地流转主体、流转客体、流转方式分别把握。土地流转的类别化考量,还应注意与城乡一体化进程与时俱进、注意维护农民的基本权益、注意与培育农村土地流转的市场紧密结合以及建构土地流转的监督机制。
关键词:农村土地;土地流转;类别化
农村土地流转问题是近年来“三农”问题研究的热点,经济学界、法学界、社会学界等从不同角度入手对此进行了全面深入的理论探讨与实证研究,并已就一些重大问题达成共识:在农村土地是否应当流转问题上均认为应当鼓励农村土地有序流转,以实现优化配置农村土地资源之目的,另外对农村土地流转过程中应注重保护农民权益这一点也无异议。目前还没有形成统一意见的是如何进行农村土地流转具体的制度设计,很多学者力求设计出逻辑自洽的农村土地流转的制度框架,但是这些框架因为我国农村土地问题的重大性、复杂性、牵连性、多样性等诸多因素的影响,往往导致具体的制度设
计不现实、不可行或难以操作。当然,对于这样一个重大而复杂的课题,依笔者蝼蚁之力,也难能找到万全之策,但笔者仍不揣浅陋,认为或可从较为笨拙老实的类别化的角度对农村土地流转问题进行思考,庶几能对农村土地流转问题研讨的路径抛砖引玉。
一、对农村土地流转问题进行类别化思考的前提与理由
农村土地问题乃至“三农”问题之所以会成为我国学界研究关注的重要问题,是因为其不仅是关乎我们社会发展的重大课题,而且我国的实际情况在国际上也可谓独一无二,有突出的自身特点。为此,我们只能基于我国现实进行相关制度的探索与创新,这些现实情况即为我们展开农村土地流转问题探讨的前提。归纳起来,与我国农村土地制度密切相关的以下前提因素将长期存在。
﹙一﹚对农村土地流转问题进行类别化思考的前提
前提一:农村土地的集体所有制性质将长期存在,不会改变。新中国成立后,通过1951年实行农业合作化运动直至后来的人民公社化运动,将农村土地农民私有的土地制度改造成:“三级所有,队为基础”的农村土地的集体所有制。我国改革开放以来农村进行的一系列改革都是在此基础上展开的。我国宪法从根本政治制度的高度确认了农村土地集体所有制。其后的农业法、土地管理法、农村土地承包法、物权法都是在遵循这一制度的前提下制定的。当然对农村土地制度学界对此多有探讨,进而提出了农村土地“私有化”、“国有化”及坚持集体所有制三种主要观点。主张土地国有化的学者认为土地国有化可在制度上废除使用权垄断,通过地租对土地的自由流转进行调节,实现土地的规模和集约经营[1]。主张土地私有化的学者认为马克思主义并不完全排斥土地的私人占有,特别是那些小农政府,无产阶级夺取政权后,完全可以允许土地私人占有和使用[2]。长远来看,由于土地的“私有化”与社会主义公有制无法匹配,因此这种主张显然不可取。实行“国有化”,一会打破农村现存的集体所有体制,二是如果土地国有化后农民、农村集体与土地的关系的界定是十分复杂的问题。因此“国有化”也需要十分慎重。从我国法律体系来看,从宪法到部门法律都宣告我国农村土地集体所有制度。《农村土地承包法》《物权法》等一系列法律的颁布清晰地表明我国还是坚持农村土地集体所有制。另外,党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的文件精神也充分表明,我国农村土地集体所有制是长期制度,不会改变。
前提二:农民的身份因素短时间内难以改变。新中国成立后长期实行城乡二元的经济制度,进而在法律层面得到落实确认。这种制度与所涉及主体的权益有密切联系,从参政议政的选举权与被选举权到受教育权、自由迁徙权再到医疗、养老等的社会保障权,无不与之直接相关,而且这种相关性导致农民与居民成为社会上存在差别待遇的两种截然不同的身份。恰恰是这一系列的制度最终导致农民现在的社会弱势群体地位。虽然户籍制度改革的呼声越来越高且不久很可能打破城乡户籍制度的区别,但是笔者认为,仅仅改革户籍制度并不能解决根本问题,问题的关键是能否解决城乡二元的差别待遇问题,即如有些学者所言的能否“给农民国民待遇”问题。只有给予农民与城市居民同等的“国民待遇”[3],才意味着农民不是一种身份,而转变成一种职业。
前提三:城乡有别的社会保障制度短时间内难以改变。党的十七届三中全会提出“逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇,改善农民工劳动条件,保障生产安全,扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面,尽快制定和实施农民工养老保险关系转移接续办法。统筹城乡社会管理,推进户籍制度改革,放宽中小城市落户条件,使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。”我们注意到这毕竟只是目标而且也只能是逐步实现,况且这些设想也仅仅针对农民工,并非无有差别地对待所有农民。新中国成立50多年来制度层面导致的城乡不平等已累积很深,不可能“快刀斩乱麻”式地迅速扭转。另外该决定提出建立“新型农村合作医疗制度”以及“新型农村社会养老保险制度”,这意味着从政府体制上我们并未谋求实行“城乡一体化”的社会保障制度,仍然停留在城乡差别对待的境况。
我国农村土地的集体所有制、城乡有别的社会保障制度、农民不同于居民的“身份”待遇等等均意味着农民是我国特殊的经济主体和法律主体,而且是社会学意义上的群体性“弱势群体”,基于社会公平与稳定起见,在进行制度设计与考量时均不能无视该群体的特殊性。国外也有学者认为:“目前的法律制度是保障中国农民土地保有权的重要潜在保护措施。”[4]基于此,本文的探讨均将在这样的前提条件下展开。
﹙二﹚对农村土地流转问题进行类别化思考的理由
1.权利主体与权利客体客观上存在类别化现象
对农村土地流转问题可以归纳出应遵循的基本原则———如“平等协商、依法、自愿”的原则,但在具体的可操作的制度设计上,很难或根本不能产生出适合各种情形的模式,这是由于前述城乡二元的体制差异导致权利主体的分化及权利客体的分化,这种分化实际就是客观上的类别化。所谓类别化,是指一类事物有自身特点能将其与他类事物区别开来。就主体而言,有农村村民与城市居民的差别,这种差别导致其具体权益的差别,如:城市居民享有的失业、医疗、养老保险、住房公积金等待遇农村村民不能平等享有,甚至根本没有。那么对农民唯一可以依赖的农村土地资源利益分配格局上同样应有区分;从权利客体而言,我国土地分为农村土地和国有土地,农村土地又分为农业用地和非农用地和荒滩、荒山、荒坡、荒沟等“四荒”地。由于自然因素的原因,农业用地又可分为耕地、林地、草原等。
2.类别化的考量能够平衡维护相关主体﹙主要指农民﹚利益与促进农村发展的冲突
农村发展是我国社会发展的重要组成部分,没有农村的发展不可能有社会整体发展。农村发展的目标是向农业现代化、农村城镇化推进,而农业现代化的标志之一是土地规模经营。我国目前是以分散的家庭联产承包经营为主,不能发挥规模经营的优势。要实现土地的规模经营就需要通过土地流转实现土地资源的规模化。也就是说,农村发展避不开土地资源规模化这一路径,但是这又与我国现在的家庭承包经营模式存在矛盾。因此如果强行推行土地规模化,必将损害一部分农民的利益。在农村土地流转过程中,可能与之有关的主体有村委会、村民小组、村民﹙农民﹚、农民专业合作社、其他主体等。由于前述农民作为一种特殊的经济主体与法律主体之原因,在土地流转过程中对各种主体进行类别化考量,可以使农民基本利益得到特别关注,以避免为所谓农村发展而损害农民利益之现象出现。因此,在土地流转方面,应从类别化的角度入手,以维护和保障该群体的合法权益。

来源:河北法学2011年4月第29卷第4期 [关闭] [收藏] [打印]

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