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经济改革

赵树凯:乡村治理:组织和冲突

作者:赵树凯  时间:2011-05-13

  有学者认为,中国农村现在面临治理危机。不论是否同意这种说法,我们都必须正视:冲突已经成为当下农村的突出问题,化解冲突是政府和民众的共同关怀。

  大致而言,农村冲突受到社会各方关注是从九十年代初开始,标志应该是1993年的四川仁寿事件。十多年来,政府部门始终高度关注冲突问题的调研处理。学者的专门研究主要始于九十年代后期,其间有关于农民信访和上访问题的专门调查,有关于严重群体性事件的集中探访,也有关于各类群体冲突事件的综合分析等。这两年,在农村研究领域,冲突问题愈加受到重视。
  国外学者关于改革以来农村冲突的研究,显然比中国学者早得多。80年代中期,就有美国学者系统研究过中国农村80年代上半期的冲突事件(Elizabeth J. Perry,1985),并与南和欧洲历史上的乡村冲突进行比较。这项研究认为,50年代的中国乡村冲突主要发生在农民和国家之间,合作化以前主要是地主富农抵制土改和粮食统购,合作化以后主要是部分农民抵制国家对于农业生产分配的控制;80年代上半期,家庭经营普遍建立,农村冲突则主要表现为村庄之间、农产之间争夺公共资源,传统宗族活动和迷信活动复兴,社会秩序和政府指令的有效性受到明显损害。这项研究还认为,从冲突发生的组织基础来看,中国不同于西欧,欧洲的乡村冲突发展到一定阶段,农民方面的组织基础是行业协会等组织,而中国的乡村冲突,到80年代上半期基本上还主要依托传统类型的乡村组织,如宗族、家族、村社、秘密结社等。90年代中期,又有美国学者对于农民的冲突行为进行专门研究 (Kevin J. O'Brien,Lianjiang Li,1996,1998),认为农民冲突行为的主要特征是“依法抗争”,即农民援用法律法规和中央政策作为抵制基层政府的工具,在具体的冲突过程中,农民主要采取有组织有秩序的方式向上级政府施加压力。从国际比较来看,中国农民在冲突中的这种行为方式是有特色的。海外学者基本上不关心怎样解决问题,主要兴趣是与以往的农民集体行动理论进行学术对话,目的是丰富原有理论或者提出新理论。但是,从政策研究的角度看,海外学者的研究也有重要价值,一方面,这些研究为我们提供了历史的和现实的经验总结,不同国家不同时代的发展变迁路径显然能够拓展我们的分析视野;另一方面,这些研究积累了丰富的方法和理论成果,有助于我们在研究中国情况时捕捉问题和探究问题。在有些情况下,学术取向的研究发现往往有明确的政策含义,政策研究可以直接“拿来”。
  考察冲突研究的历史并观察冲突发展的现状,我们发现,当前的中国乡村冲突正在呈现出新的特点:首先,冲突的发生主体已经明显地转换为农民和基层政府,而主要不是乡村内部农户之间、村社之间的资源利益纷争;其次,冲突过程中农民的组织方式已经越来越具有现代特色,新型的农民利益表达组织和表达渠道正在萌生,传统形式有所褪色;第三,体制内抗争(如上访请愿)依然是农民的主导行为特征,但是,体制外行动(如暴力抵抗)也明显增加。在这种新的情景下,冲突研究可以从两个角度展开,一个是农民的角度,一个是基层组织的角度。在过去几年里,我们已经从农民的角度做过一些调查分析,本项研究主要采用组织的角度。
  农村改革已经二十几年,基层组织既推进了改革,也改革了自身。但总的来看,基层组织对于新的社会经济环境越来越不适应,或者说,基层组织已经明显滞后于整体的改革进程。现在的乡村冲突,主要起源于基层组织的这种不适应。当然,这种不适应的根本原因不在基层组织自身,应该在一个更大的背景中寻找。但是,从乡村层面看,在目前情况下,基层组织的改造已经是化解乡村冲突、改善乡村治理的核心环节。这种改造必须要有大动作。
  一、市场化改革和组织运行的积极演变
  市场经济的发展必然影响基层组织的运行方式。对于乡村干部来说,有些行为变化是自觉的,有些行为变化是不自觉的。但不论自觉与否,这些变化都是他们在具体工作中反复感受体验、不断权衡利弊的理性选择,标志着他们对于自身角色和政府角色的新认同。90年代中期以来,基层组织的运行方式起码在两个方面发生了明显的积极变化。
  1.经济活动方式的新定位
  改革以来的二十余年间,基层组织始终如一地重视经济发展,但是,他们推进经济发展的行动方式却发生了重大改变。大致而言,90年代初中期以前,基层组织发展经济的主要方式是自己直接上项目、办企业,不论是乡镇政府,还是村级组织,都努力成为工业项目的所有者和管理者。在这个过程中,乡村领导人也往往直接成为企业的董事长、总经理之类负责人。90年代中期以来,情况显著改变,乡村两级组织依然非常重视加快发展,多上项目,但是,他们把重点放在了改进投资环境和招商引资方面,不再津津乐道于如何去直接兴办和管理一个新项目。这样的转变,显然是市场经济条件下政府职能和政府经济活动的合理定位。在经济发展过程中,政府应该扮演什么样的角色,这是一个方向性问题。将工作重心转向提供公共物品,通过良好的公共物品提供来吸引投资,拉动增长,是政府的基本定位。政府领导人作为公共权力的直接使用者,不应该热衷于自己管理企业当老板。所以,这是一个很令人鼓舞的转变。
  这个转变的出现,严格地说,不是源于基层干部对于市场经济条件下政府职能定位的自觉认识,而是来自过去若干年来直接上项目管企业的深刻教训。那些年普遍发生的事实是,纷纷上项目,不久便纷纷倒闭,或者被迫“改制”。现在的乡村债务,乡镇往往几百万甚至上千万,村级往往几十万甚至上百万,追溯原由有几个主要形成渠道,但当年办企业的亏空往往是欠下的“第一桶金”。基层政府不再直接办企业,不仅可以有更多精力提供公共服务,而且可以避免与农户、企业的许多直接冲突。可以说,经济的市场化进程本身就在塑造一种新型政府。
  2.民主机制的选择性运用
  现在,许多乡镇领导人仍然坚持认为,农村搞直接民主的条件还不成熟,原因是“农民的素质还不够高”。如果要展开辩论,这是一个正方反方都难直接取胜的问题,因为我们在很难说明白:中国农民要有多高的素质才适合搞民主,或者说村民自治究竟需要农民有多高的素质。但是,我们高兴地发现,在许多乡村干部那里,对于农民素质的质疑,并没有影响他们在管理乡村事务过程中对于民主方式的灵活运用。一方面,他们经常说农民素质太低,搞民主还不行,另一方面,在具体的工作中,他们则常用一些民主的方式来化解难题,争取信任。实际上,他们是在自觉或不自觉地探索新的冲突管理模式,这种模式的基本出发点,就是相信农民有能力参与,相信民主机制是化解冲突的好办法。
  乡村干部关于民主形式的使用基本上是选择性的。对多数干部来说,民主不是价值目标,而是手段,因此,他们会根据自身目标来确定对于某种民主形式的取舍,来选择使用或者不使用民主方式。在一种情况下,许多基层领导人不肯相信农民自己可以选出好的村庄干部,他们认为农民在选举中往往被一些不健康的因素所影响,所以他们认为直接选举不仅麻烦,而且容易干扰党对农村工作的领导。在另外一种情况下,当农民为了某种不满意而上访甚至采取更激烈行动时,他们会选择向农民公开信息的方式来化解矛盾。比如,当有村民反映村干部腐败,他们会同意甚至主动提出让村民直接查看村的账目,当有村民提出村干部不合格应予以撤换时,他们往往会让村民直接搞信任投票以决定是否罢免。在我们调查的村庄,村民反映的一个重要变化是,这几年,村民代表开会的次数多了,村党支部或村委会往往把一些难办的事情让村民代表会先讨论。总起来看,基层干部对于民主的态度是双重的,这种双重态度既显示了乡村民主进程的艰难,也展示了乡村民主的光明前景。
现在,尽管学术界还在进行争论直接民主能否整合进中国乡村,尽管许多乡镇领导人对于村级自治还有普遍的抱怨,但是,基层干部对这些民主方式的自觉不自觉的运用,实实在在地显示出,民主正在一定范围内成为基层组织的运行方式,或许,民主就将这样在乡村治理的土壤中慢慢生根成长。

来源:《战略与管理》2003年第6期 [关闭] [收藏] [打印]

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