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经济改革

中国农业保险发展的历史演进:政府职责与制度变迁的视角

作者:黄英君  时间:2012-01-04

  我国是一个农业大国,也是农业灾害十分频繁的国家。农业保险是防范农业风险、促进农业经济发展的制度创新,发展农业保险以规避农业风险,则是市场经济条件下保护我国农民利益和实现农业可持续发展的重要保障。一直以来,我国农业保险的发展时断时续,并未发挥其应有的社会管理功能,政府在农业保险发展中的职责不太明确。从世界来看,开展农业保险的市场经济国家普遍实施政府干预,其理论来源于保险市场存在着失灵、垄断性或有限竞争性。我国保险市场同样存在市场失灵,农业保险市场更是如此,也需要政府进行适当的干预。本文从政府职责和制度变迁的视角来探讨我国农业保险发展的历史演进,认为政府干预农业保险成为一种必要和必须,并且更多地应体现为一种财政补贴和税收支持,促进农业保险的有效供给;以及在更大范围内增强农户保险意识,扩大农业保险的潜在需求。

  一、我国古代农业保险思想萌芽及近现代农业保险制度的探索

  我国具有漫长的农业经济发展历程和深厚的农业传统,农业保险发展的思想萌芽也源远流长。早在西周时期就有了古代农业保险思想的萌芽,但直至20世纪30年代才有了现代意义上的农业保险制度,并进行了积极有益的探索。

  (一)我国古代农业保险思想的萌芽:西周时期~19世纪中期

  在中国,早期的农业保险思想根源于封建社会时期的小农生产方式。早在西周时期,我国就形成了“仓储制度”这种传统的风险处置机制,在后来历代,这一制度不断得到了发展和完善。在长期的封建制度下,中国古代社会分化为由上层社会与下层社会构成的二元结构。处于社会底层的农民只有依靠自身的力量提升社会经济地位,在极其严酷的制度环境中,艰难地进行扩大经营规模的努力。但多子继承、诸子均分的“分家析产”传统,使农民的小规模经营进入了恶性循环。为了保障小农生产方式的延续以维系政权稳定,封建政府很早就建立了国家农贷制度,历朝历代的国家“赈贷”不断。“天下无常丰之年”,人们“不可不备”,由此产生了作为早期中国农业保险思想的萌芽的“荒政”思想和仓储制度。这些史实在一定程度上代表了古代中国社会对风险的认识和应付风险的制度和手段,体现了纯朴的农业保险思想萌芽。

  回顾历史来看,我国古代的风险保障思想和制度存在一个明显的分野,即官方和民间的思想及制度。一方面,官方的风险保险主要表现在历代政府的荒政思想与仓储制度。其中,仓储制度作为一种救济后备制度,从组织形式看是相当严密、完备的,但无论是官府的常平仓,还是民间的义仓,作为一种社会保障形式,其保障范围都是狭窄的,都存在不可克服的缺陷,与近现代保险制度不能相提并论。另一方面,小农生产方式也决定了农民个人抵御风险的能力非常弱,在官方支持不力的情况下,民间的风险保障主要表现在“养儿防老,积谷防饥”的自助思想与民间自发兴起的一些互助组织和一些互助的风俗制度。可以说,这是中国几千年封建农业社会积淀下来的最具代表性的风险保障思想,时至今日依然有着相当大的影响。在我国封闭型的农业社会中,家庭—政府承担起防范、控制、分散风险的职能,成为保险的替代制度安排,而以家庭为核心的家国同构的社会结构、伦理本位的制度结构和独特的中华文化和民族意识形态则限制了现代农业保险制度在中国传统农业社会土壤中的孕育与产生,使得现代农业保险制度只能通过嫁接移植的“舶来品”进入中国。

  (二)近现代农业保险制度的形成:19世纪中后期~1949年

  19世纪中后期的中国,人口压力激增、农业经济商品化。1905年科举制度废除,乡绅参与主流社会路径发生了变化,几千年维系国家与农民关系的纽带开始断裂,国家政权下移,加之一个多世纪的外侮与内祸,最终导致中国传统小农经济难以自然延续,农村经济成为生命垂危的“残疾儿”。这主要表现为两个方面:一是农业生产力停滞衰落,人口严重超负荷;二是土地制度极不合理,小农生产方式极度落后。

  正是在农村经济发展极为困难的条件下,我国近代农业保险制度逐步形成。1923年,“华洋义赈救灾会”在河北省香河县创建了中国第一家农村信用合作社,其目的是通过信用社帮助农民应付重大灾害,发展农业生产,解决生活困难。同时,南京金陵大学受华洋义赈会委托,于1923年创立了南京丰润合作社,1926年成立了安徽乌江农产买卖合作社等。这种早期的中国信用合作社,在很大程度上可以归为中国最早的民间正式农业保险和农业救灾机构。但是,随着国民党政府的介入,农村信用社的性质发生了变化,逐步沦为“官办”的农村金融组织,成为国民党政府控制农村金融资源的工具。到20世纪30年代,中国农村由于受军阀剥削及世界经济危机的影响,破产相当普遍。

  为了尽快恢复和建设农村经济,一些地方举办了农业保险。但是,农业保险并没有受到应有的重视。尽管有少数省份在个别地区试办过农业保险,但试验的险种依然十分有限,主要包括:(1)乌江耕牛保险协会。这是中国最早的有文字记载的农业保险试验,也是中国现代保险史上最早由农民自发建立的相互保险的正规组织之一,属于互助合作团体。1933年,上海银行与金陵大学农学院将乌江镇开辟为农业试验区,为了保证试验区发放农业贷款资金的安全,力主农民组成耕牛保险协会,承办耕牛保险。1934~1935年,乌江镇共有15个村成立了耕牛保险协会,入会会员611户,投保耕牛63头,保险金额为法币3267元,投保后每头牛先交部分保险费,如果当年的死亡率超过2%,再加收保费(庹国柱等,2002:44)。(2)北碚家畜保险社。北碚家畜保险社是中国现代保险史上较早开办家畜保险的机构之一。1939年,国民党政府的实业部(经济部)成立了一个控制粮、棉、纱、布的机构“农本局”,该局在重庆的农业试验区设立了一个以办理农村猪、牛为主要保险标的的保险合作社,这是继乌江耕牛保险协会失败之后的又一次农民相互合作型牲畜保险的尝试。1940年的统计资料显示,当年试验区保险经理处一共只接受了810头猪的再保险,由于投保标的太少,赔付率太高,保险社因赔不起而最终停办,原计划向养猪业发达的县进一步发展的设想也自然止于计划阶段(庹国柱、李军,2005:114)。在此期间,广西、江西、四川、云南、贵州等省也陆续成立了类似的家畜保险社或耕牛保险合作社。据统计,1941年江西临川和南城的耕牛社保有的耕牛仅5000多头,持续到1944年时,这些保险社全部以失败告终。(3)官办农业保险公司和商业保险公司的牲畜险。1944年3月,“国民政府”通过中国农民银行在重庆创办了中国农业特种保险股份有限公司,1947年6月更名为中国农业保险股份有限公司,这是中国第一家官办的农业保险公司。除在重庆北碚小面积试办了一些耕牛和猪保险外,中国农业保险股份有限公司主要经营茧纱保险、盐载保险等业务。同一时期,商业保险公司也开始涉足农业保险。1945年,属于民族资本企业的重庆泰安保险公司在四川内江、自贡、富顺等产蔗和产盐的地区开办了商业性农业保险,主要承保对象是盐厂的役牛和糖厂的役牛。后来,重庆泰安保险公司的业务重心在抗日战争胜利之后向东部转移,最后也告停办。

  总体上,旧中国最初的农业保险完全是自发的,尤其是最早的农民互助合作性保险模式的运作方式和其他国家农业保险的早期形式吻合,是理性经济人在发现制度不均衡引致的获利机会之后所进行的自发性行为,同时选择交易成本小的牲畜保险来经营,符合农业保险萌芽阶段的经济规律,整个制度变迁过程更多地表现为一种诱致性制度变迁,但其经验教训对我国今天的农业实践仍然有一定的参考价值。

  二、新中国成立后我国农业保险制度的变迁与创新

  在新中国成立后,农业保险的发展得以获得历史的延续,农业保险业经历了初期的迅猛发展、中期的停滞和改革开放以来的持续发展。其间,政府干预与我国农业保险发展的每一阶段都休戚相关,农业保险的兴起、快速发展、持续稳定发展、萎缩及停办,均是政府干预的直接或间接结果。

  (一)新中国农业保险业初期的迅猛发展:1949~1958年

  在建国初期,中国农村经济发展面临百废待兴的局面。因此,当时农村经济制度安排的主要目的是促进农业生产的复苏,为整个国民经济的恢复和重工业倾斜发展战略的实施开辟道路。1949年,中国人民保险公司(以下简称中国人保)成立,并迅速在全国建立了分支机构。刚刚成立的中国人保于1950年就将农业保险提上议事日程。首先在北京郊区、山东商河和重庆北碚试办牲畜保险。1951年,全面开展了牲畜保险,以完成土地改革的地区为主,每个有条件的县、区都可以办。此外,在产棉区普遍试办了棉花保险,个别地区则试办了水稻和油菜保险。到1952年,全国各省、直辖市、自治区(除西藏外)都开展了畜牧保险业务。农作物保险从1951年初开始试办,最初是在山东、江苏、河南、陕西、湖北、四川、辽东等产棉区开办棉田保险,一般只保收获量的50%。同时,河北、河南试办了小麦保险,南方个别地区则试办了水稻、油菜籽保险。这次农业保险试验在短短三年的时间中就经历了保费收入和赔付率的大起大落:1951年,全国保费收入为1824亿元(人民币旧币),赔付率仅为7.6%;1952年,保费收入3270亿元,赔付率猛增到44.9%;到了1953年,情况迅速恶化,保费收入跌至404亿元,而赔付率竟高达438.9%,保险赔款达到了惊人的1773亿元(中国保险学会,1998:315—317)。

  (二)我国农业保险发展中期的停滞:1959~1981年

  随着社会主义改造基本完成,国家实现了对产权形式的垄断。当时包括政府在内的社会各界都认为,保险是资金在全民所有制企业之间的无谓转移,所以保险取代了财政的职能,只会增加国家的管理成本。与此同时,农村合作化进程完成,农村私人产权转变为国家控制的垄断产权安排,人民公社已经承担起防范风险、分担损失、保障农业生产的职能,农村保险已无存在的必要。这样,无论是在农村还是在城市,保险都己失去了存在和发展的基础。因此,政府于1958年12月决定立即停办国内保险业务。自此,国内保险业务全面退出,农业保险业务又一次被迫停办,这次停办一直停到了1981年。

  (三)改革开放初期市场功能显性化和政府职责隐性化的双重推动促使农业保险蓬勃发展:1982~1992年

  1982年,中国人保首先从畜禽保险开始积极进行试办。从1982年起到1983年11月,全国先后有25个省、自治区、直辖市建立试点站或试点县、试点地区,农险险种不断增加,服务领域扩大。保险费收入在前几年也快速增长。1986年,农业保险试点己经有102个县,试点县成立了救灾保险互济会,国家从救灾款中拨给每个县50~100万元启动资金,这为推动农业保险事业的发展起到了积极有效的作用,并取得了一些有益的经验。在这个阶段,中国人保承担了政策性保险公司的职能,业务达到顶峰,农业保险机构和技术人员队伍不断壮大,而农业保险制度也不断完善。这一时期的农业保险经营不以盈利为目的,取得了显著的社会效益,为保障农村经济发展和安定广大农民的生活做出了积极贡献。

  该阶段的农业保险发展确实体现了政府职责,但并不全面,具有隐性化特征。政府并没有成立专门的政策性农业保险公司,只是给予了开展农业保险项目的中国人保一定的政策鼓励和财政支持,缺乏系统的管理,这对建立完善有效的农业保险制度是远远不够的。可以说,政府在该阶段的行为还比较含蓄。此外,尽管政府出台了很多政策指导农业保险发展,但并未出台相应的法律法规,不利于农业保险的长期稳定发展。因此,政策的变动会对农业保险的开展产生很大影响,这也是农业保险后来陷入萎缩徘徊阶段的重要诱因。

  (四)市场经济体制确立时期农业保险制度的探索与困扰:1993年至今

  从1993年到2003年,农业保险在经历了改革开放以来前期的迅速发展后,进入萎缩徘徊阶段;此后,随着政府对“三农”问题的重视,尤其是2004—2010年,连续七年中央一号文件均为涉农文件,以及相关职能部门的推动,我国农业保险的试点全方位推进,农业保险取得了长足发展。

  1.农业保险萎缩徘徊阶段(1993~2003年):政府职责缺位

  在1992年春邓小平视察南方重要讲话发表和中共十四大的召开,明确提出建立社会主义市场经济体制的目标之后,农业和农村经济制度沿市场经济方向变迁的速度加快。然而,随着农村经济体制改革的不断推进,人们所期望的农业保险高速发展的局面并没有产生。从规模上来看,1993年后,农业保险出现了由高速增长到低速增长的滑坡过程,农业保险的发展陷入困境。1992年底,全国农业保险保费收入己达8.17亿元,占当年财产保险保费收入的2.57 %,但到1997年底农业保险保费收入仅占财产保费收入的1.18%;1998年至今,农业保险滑坡更加严重,到2000年,农业保险收入仅占财产保险收入的0.66%。总的来看,农业保险收入占财产保险收入的比重一直呈下降趋势,这与整个保险业的快速发展势头显得格格不入。

  在这个时期,政府本着农业保险商业化经营的原则,对农业保险的经营主体几乎没有任何政策支持和财政补贴,也就是说,政府在这段时期的农业保险中并没有承担其相应的职责,而是放任农业保险自我发展,自主探索。然而,农业保险产品的准公共品属性决定了商业保险公司不可能提供有效供给,在没有政府财政补贴的情况下,农民不愿也无力支付较高的保险费。于是农险的经营主体不得不压缩原有的农险业务,使得农业保险市场进入了日益萎缩的恶性循环。由此看来,政府缺位是导致1993~2003年我国农业保险萎缩徘徊的根本原因。

  2.农业保险恢复发展阶段(2004年至今):政府职责归位

  从我国当前的农村经济形势看,农业仍比较落后,各种各样的风险都影响着农村经济的发展,农业的落后状况并不能很快改变。值得庆幸的是,目前政府高度重视农业保险的发展,正积极推进农业保险试点。南起福建,北至黑龙江,东到上海,西达新疆,所有当地保监局都将本辖区内的农业保险试点当成头等大事。新一轮农业保险试点的全方位推进带来了我国农业保险发展的良机,政府在其中所起的作用有目共睹。随着新一轮农业保险试点的深度和广度的进一步提升,我国农业保险呈现区域化发展特征,在少数地区,或因地区农业的特点和优势,或因地方政府的重视,或因探索到一种合适的制度模式,农业保险得到了较快发展。这些区域特色的农业保险发展模式的探索为当地的农业风险管理水平的提升起到了重要作用,为我国农业保险的发展积累了宝贵经验。总体而言,从2004年以来,在政府主体的推动下,我国农业保险开始进入迅速恢复阶段,各级政府在政策指导、财政补贴、法律监管等方面开始承担应尽职责。随着政府职责的归位,我国农业保险发展进入了新时期的制度创新阶段(黄英君,2009:147—202)。

  三、我国农业保险制度变迁的基本特征和思路

  农业保险从属于农业风险管理,其本身就是一种制度创新。我国目前的农业保险发展变迁不是一个孤立的、即兴的事情,而是一种历史的延续,农业保险制度变迁有其内在的基本特征,今后农业保险的发展变迁也有着其应有的基本思路。

  (一)我国农业保险制度变迁的基本特征

  1.时间短、不连续,难以形成有效的可持续制度规则

  我国古代在很早以前就有了以“荒政”思想和仓储制度为代表的农业保险思想萌芽,但难以与近现代意义上的农业保险制度相提并论。即使从20世纪二三十年代算起,近现代的农业保险制度也不过80年的历史,并且不可持续。新中国成立后,从1950年到1958年期间,中国人保在少数地区经营农业保险业务,但当时并没有认识到农业保险的特殊性,也没有建立真正意义上的农业保险制度。1980年后,人们对农业保险的认识逐渐提高,开始重视农业保险制度,进行了一些农业保险的试验。这些试验一直围绕着农业保险的组织制度以及发展模式进行。然而,这些制度只是试验性的,不仅在时间上断断续续,而且在地域分布上也不连续,全国还没有统一的总体性农业保险制度框架。因此,从发展历程来看,我国农业保险的发展过程依然是农业保险制度的替代、转换和交易的过程,存在一种路径依赖。

  2.制度供给严重不足,政府参与度过低

  在计划经济时期,农业保险或停或办,都是政府一句话决定的。而进入市场经济体制改革以后,政府逐渐重视农业保险,开始逐渐对农业保险制度进行调整与创新。但在我国的农业保险制度变迁过程中,国家并未能发挥制度供给的主体作用,在没有相关法律法规规制的情况下,农业保险试点区域的地方政府政策有很大的随意性和不稳定性。总的来看,国家、地方政府的参与程度还是比较低的。政府今后应充分发挥其在农业保险中的宏观调控作用,提供必要的财政税收支持,制定相关的法律法规来保障农业保险的发展,体现政府在我国农业保险制度变迁中的主导作用,实施强制性制度变迁,以最短的时间和最快的速度推进农业保险制度变迁。

  3.农业保险制度逐渐显现区域化发展

  我国农业保险的总体发展水平较低,但在少数地区,农业保险得到了较快发展。这些具有区域特色的农业保险制度的探索,为当地的农业风险管理起到了重要作用,更为重要的是,为我国农业保险的发展积累了宝贵的经验。比如上海的“以险养险”模式,是以政府为主导的农业保险制度模式;黑龙江垦区建立“农户缴一块、农场筹一块、总局补一块”的保费筹集制度,并进一步建立我国首家相互制保险公司——“黑龙江阳光农业相互保险公司”,形成了“阳光互助保险模式”。此外,全国其他地区也在探索适合各自实际情况的农业保险制度。我国地域广大,农业和农村经济发展具有不平衡及农业风险差异性大的特点,也因而决定了农业保险制度的区域化特征将长期存在。

  (二)我国农业保险制度变迁的基本思路和未来方向

  早在20多年前,我国对建立完善的农业保险制度就有迫切的需求,但一直以来由于制度供给主体的缺位导致农业保险制度供给不足,我国的农业保险制度长期以来处于非均衡状态(黄英君,2011)。只要存在制度非均衡,就有可能导致制度变迁。而且,一种新的安排只有在下述两种情形下才会发生:一种情形是创新改变了潜在的利润,一种情形是创新成本的降低使制度安排的变迁变得合算了。一般而言,制度变迁中需要明确其条件、必要性、范围、需要解决的关键问题、主体、方式和方法等基本思路,才能在此基础上构建制度创新的未来方向和基本框架。这里,我们仅考察农业保险制度变迁的范围、主体和方式。

  首先是制度变迁的范围。制度通常被认定为一套行为规则,它们被用于支配特定的行为模式与相互关系(拉坦,中文版,1994:329),包括规则(或曰正式规则)和风俗习惯(或曰非正式规则)。因而,制度变迁也一般包括正式规则和正式的制度安排变迁,需要创新者花时间、花精力去组织、谈判并得到这群人的一致性意见。改变一种正式的制度变迁会碰到外部效果和“搭便车”问题,因此,正式制度安排创新的密度和频率,将少于作为整体的社会最佳量。农业保险正式规则的制度变迁就是指颁布专门的《农业保险法》,对农业保险的经营制度和经营规则以立法形式进行明确规定,为发展农业保险提供法律保障。

  其次是制度变迁的主体。农业保险制度变迁的主体包括农业保险的各个行为主体,即政府、保险公司、农户三方行为主体,三者缺一不可。其中,政府必须充当农业保险制度变迁的初级行动团体,其他方则为次级行动团体。由于农业保险的准公共物品属性,政府在农业保险制度变迁中获益最大,进行制度变迁的动力最强。国内外理论界的研究角度尽管各有不同,但都认同农业保险具有正外部性。农业保险是一种具有正外部性的准公共产品,它的正外部性表现在农民对农业保险的“消费”(或需求)与保险公司对农业保险的“生产”(或供给)两方面(黄英君,2007)。作为一种具有利益外溢特征的产品,农业保险存在供给和需求的双重正外部性。实施农业保险制度变迁,获利最大的是整个社会,代表社会利益的政府获得的潜在利润比农民和保险公司的都大,因而从主观上看,政府推动农业保险制度变迁的动力最强。另一方面,投保农户和保险公司在制度变迁中缺乏充当初级行动团体的能力和动力。农户主观上受传统“小农”思想的影响,对农业保险缺乏足够认识,无法认知农业保险制度变迁的全部潜在利润;农业保险的费率相对于一般商业保险高出十几倍乃至几十倍,本就收入偏低的农户客观上买不起保险。因此,农户作为农业保险制度变迁初级行动团体的动力和能力均较弱。保险公司具有充当农业保险制度变迁初级行动团体的技术优势,但农业保险长期以来亏损严重,保险公司在追求利润最大化的目标下都不愿主动经营,甚至视作负担,也不会主动充当制度变迁的初级行动团体。如果政府提供优惠条件,他们则有可能充当次级行动团体,配合政府的制度变迁并获得相应收益。

  再次是制度变迁的方式。制度变迁的方式有强制性制度变迁和诱致性制度变迁:诱致性制度变迁是一群(个)人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁;强制性制度变迁指的是由政府法令引起的制度变迁。一般来说,强制性制度变迁是供给主导型的,诱致性制度变迁是需求主导型的。至于制度安排的形式,从纯粹自愿的形式到完全由政府控制和经营的形式都有可能。在这两个极端之间存在着广泛的半自愿半政府结构。有学者提出“政府诱导型”农业保险模式(谢家智等,2003),实质上还是主张强制保险,只是利用经济手段诱导农民投保,而不是简单地通过行政命令强制农民投保。这种思路值得借鉴。

  目前,农业保险基本认定为“政策性险种”,具有准公共物品属性,而且更多地倾向于公共物品,因此,需要给予足够的财政税收支持,必须尽快构建以政府政策性保险为主导、以商业性保险为补充的农业保险法律制度,实施强制性制度变迁方式。在《农业保险法》中可以规定实行自愿投保,但政府应以一定的经济利益诱导农民对关系国计民生的重要农作物和畜禽进行投保,规定如果不投保就没有获得有关经济利益的权利和机会,使农户认识到农业保险带来的切实好处,相关险种也就成为一种变相“强制”。

  概言之,本文认为我国农业保险制度变迁是一种强制性制度变迁。

  制度变迁和创新需要一个相当长的过程,因为制度创新存在一定的时滞,或者说制度变迁存在路径依赖。人们能够缩短制度创新的时滞,但却难以消除。我们必须对这种时滞有清晰的认识,并对我国农业保险制度变迁和发展规律有准确的认识和把握,才能构建适合我国社会经济和农业保险发展实践的制度安排,才能有力地推动农业保险制度的创新,实现农业保险的跨越式发展;只有通过创新,才能实现农业保险的可持续发展,为社会主义新农村建设服务。我国农业保险制度变迁和创新必然沿着这一路径向前推进和发展,而这正是我国农业保险制度变迁和创新的未来方向。

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来源:《经济社会体制比较》2011年第6期 [关闭] [收藏] [打印]

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