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经济改革

赵树凯等:农民工培训的绩效挑战

作者:赵树凯 赵晨 邓志明  时间:2011-05-16

2003年以来,农民工政策的重要特点是,不仅在平等就业等方面做出系列努力,而且高度重视培训工作。从中央到地方,各级政府都在农民工培训方面投入了相当财力。总的来看,这些培训受到农民工欢迎,取得了相当成效,创造了若干经验。但是,我们调研发现,近几年的农民工培训工作存在矛盾。一方面,农民工对培训的需求日益高涨,另一方面,政府主导开展的培训项目绩效较差。具体说来,农民工需求多样,不同地域、不同年龄、不同就业状况的农民工对于培训的需求各有差异,但缺少有效表达;基层政府扮演角色多样,但角色之间关系冲突,在制定政策、执行政策、监督政策过程中,涉及需要服务、提供服务、购买服务等多项工作;同时,多种类型的培训机构参与其中,构成多重利益结构,行为逻辑大不相同。在培训体系运行过程中,上级政府对下级政府缺乏信任,但又不得不依靠下级政府推进工作和提供情况;下级政府仰仗上级政府资金,工作中有顺从也有抵制。农民工往往成为培训活动的棋子,与培训无法建立有机联系。我们认为,政府重视农民工培训的方向应该坚持,但是,工作机制应有转变。

一、农民工的培训体验不佳
   根据有关数据,农业部自2006年以来投入资金37亿,培训1350万人,培训就业率达85%,人力资源与劳动保障部近三年来投入资金逾40亿元,培训农民工860万,培训就业率达80%以上。地方也有不少财政资金用于农民工培训。从我们的调查来看,农民谈到政府组织的培训,不满意主要集中在如下方面:
   第一,培训覆盖率低。
   在我们问卷调查的651个样本中,参加过各类培训的农民工有28%,其中包括政府、企业、民间组织、教育机构等各类组织举办的培训。不同行业农民工的培训比率存在差异。加工行业培训率为34.1%;家政服务行业为32.4%;建筑行业为23.3%。其中,参加政府组织培训的比率仅有5.2%,免费参加政府组织培训的仅有3.4%。将就业前与就业后培训进行比较,就业前培训较就业后培训更为欠缺,农民工就业前培训率仅为4.1%。而政府组织的就业前各种培训仅有2.3%,培训就业率为28%。虽然,就业前培训内容较多样,其中包括法律知识培训、政策培训、城市生活技巧培训、技能培训等,但最为有用的技能培训多为农民工自觉、自愿、自费参加的培训。农民工渴望参加培训,尤其倾向于免费的实用型培训,但现有培训与农民工愿望相去甚远。。
   第二,培训效果差。
   农民工培训绩效存在的问题可以简单地概括为三个字:短、偏、差。此次问卷调查显示,农民工对于培训的满意率为35.7%,而对政府培训的满意率为23.1%。农民工对培训失望的原因主要有:首先,培训时间短,形式主义色彩浓。政府组织的培训,包括免费与收费培训,平均时间为6天,其中培训时间少于3天的比率为71.4%。其次,培训内容偏离农民工需求实际,想学的内容不教,不想学的内容强行教。再次,课程教学实用性差,传统黑板式授课,缺乏实践机会,培训对就业帮助甚微。接受技术培训的农民工中,64.3%的人没有实际操作机会。农民工对于培训的评价为,“浪费时间,耽误赚钱。”有的培训则是虎头蛇尾,宣传势头很猛,实际授课很弱,更有甚者,培训机构雇佣自家保安冒充授课老师授课。
   第三,培训过程戏剧化。
   “戏剧化”指培训有如演戏,农民工表演农民工培训。如某街道办事处得到上级政府通知,某月对家政行业农民工培训工作进展情况进行检查。街道工作人员便在几天之内找来参加培训的农民工数十人,这些农民工都是街道、居委会的熟人,借来会议室、活动室、学校教室,请来相关教师。培训时,农民工实行8小时工作制,无论课程内容怎样,都要在教室里坐满8小时,坐足2天。老师讲完课,街道拍了照或者录了像,做了台帐便可以结束。为了真实,工作人员会和熟识的农民工打好招呼:“如果有人问起培训怎么样,就说在培训后干了家政,工资也挺好的”。戏剧化培训破坏了农民工对基层政府的信任和依赖。

二、培训的政府运作显露弊端
   在与地方政府有关部门的座谈中,一些负责人通常用“运作培训”的说法。“运作培训”不仅显示了培训本身的操作过程,而且显示了政府的运作机制存在的问题。
   第一,培训项目发生。
   现有农民工培训呈多部门分散管理状态。从县级政府来看,多个部门均有农民工培训项目。这些培训项目大致可以分为两类:一类为有资金的培训,一类为没有资金的培训。有资金的培训项目,资金一般来自于上级政府,跑项目成为此类培训项目的第一步。市里培训名额分配的一般原则是取决于各县人口数量,人口多的县得到的培训名额较多,但是实际上,争取到多大的培训项目,取决于跑项目的力度。另一类没有专门项目资金的培训,常被地方官员称为“纯政绩培训”。此类项目通常只有笼统的要求,没有专门的工作检查,如有的县委政府在年初工作计划中部署“加大农村劳动力培训力度,全年培训人数达到3000人次”,也会相应地把培训工作量向下分配。与来自上级的有资金项目不同,这类部署往往只表示政府重视这项工作,并没有实质性的工作安排。
   基层政府的突出意见是,培训项目计划和管理体制僵化,实际工作中操作困难。通常,省市政府有关部门下发的有关农民工培训的文件,内容细致入微,课程种类、课程内容、课程时间、开班规模均规定其中,而且下级不可更改。如“指定培训机构开设电焊工、收银员等课程”,想学习挖掘、钳工技能的农民工,基层政府却不能安排。地区发展和农民需要的多样性,特别是就业岗位本身变化,需要灵活的培训机制,现在自上而下制定的计划性培训,虽然严密周全,但缺乏现实适应性。
   第二,培训项目执行。
   参与培训的政府部门众多,相互之间关系复杂,定位不清,培训内容多有重复,资源浪费严重。在县(市)层面,许多部门承担来自上级与本级政府的培训任务,如农业局、劳动局、教育局、林业局、科技局、妇联、共青团等,但项目内容多有交叉。培训操作过程中,有的部门缺少教学力量与条件,需要与其他部门联合。背后的问题是,资金如何支付、收益如何分配、业绩如何计算等往往导致各部门间难以达成共识和一致行动,协作不顺利,造成培训流产或者事倍功半。同时,这种多部门联合培训,往往造成不同项目的资金,其实只培训了同一批农民工,但在培训人数统计时,却扩大了数倍的现象。
   有的培训机构为节省成本、提高效率,往往与各部门协商后,实行统一招生、统一培训。有时,培训机构为了应付培训,甚至利用在校学生充当农民工。由于企业招工通常会开展岗前培训,有的政府有关部门则与其事先沟通,将岗前培训算为政府培训的一部分。由于这样的工厂工人岗前培训后便正式上岗,基层政府又将其算为培训就业率的一部分,可谓“一箭双雕”。在这种情况下,为了促进就业而开展的农民工培训,其培训对象变成了已经就业的工厂工人或者在校学生。
   第三,培训运作偏差。
   首先,培训对象的逆向选择。从农民工流入城市来看,依据一些城市的培训规定,那些最需要培训的人反而难以获得培训机会,而那些容易获得培训机会的人往往是工作稳定并且有良好技能的人。其次,放权培训机构,培训机构双向谋利。某市政府计划向外来务工人员发放教育消费券,符合条件者每人600元。实际操作中,基层政府将消费券按人头数直接交给培训机构。政策规定:“不向参加培训的学员收取任何费用。”但得到消费券的培训机构则规定:“学历未达到高中层次,报名参加学历教育文化课培训的,每人1200元;学历未达到高中层次,报名参加技能培训和‘双证制’学历教育文化课培训的,每人1700元”。

来源:中国农村研究 [关闭] [收藏] [打印]

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