用户名: 密码:
经济改革

何一鸣:中国农地制度改革阐释:以所有权、产权为肯綮

作者:何一鸣 罗必良  时间:2011-08-06

我国农村土地制度改革是一项重大的历史性课题,现有研究大多对我国农地制度改革的某些方面进行局部研究。基于对有关所有制调整产权管制放松、农地流转制度创新等文献的分析,提出一个逻辑自治的经济分析框架。其中,研究对象是产权与所有权,约束条件为二元经济结构,问题的实质是交易费用最小化的制度创新路径。在研究内容上,农地改革中的交易费用生成机理仍有待进一步思考。

我国农村土地制度改革是一项重大的历史性课题,除经济学外,政治学、社会学、法学、历史学和文化人类学等其他社会科学都能在其中发挥自己的“比较优势”。在经济学领域中,关于该问题的研究,已经吸引国内外一大批学者的长期关注,甚至有经济学家认为,理解我国的农地制度变革是解释我国农业经济转型的主要内容(Lin ,1992;Perkins ,1992;Johnson ,1996)。不过,现有的文献大多对我国农地制度改革的某些方面进行局部的研究,还没有形成可以理解该领域的各个方面相关问题的一以贯之的逻辑框架。这里的论述在现有的文献和已有研究的基础上,为理解我国农地制度变革构建一个逻辑自治的经济分析框架。
  这里将同时把文献中相对独立的几个话题统一到这个逻辑框架下,以厘清争论的焦点(如概念混乱或观点误解),并形成分析线索,为下一步讨论提供清晰的理论范式与研究纲领。
  一、我国农地制度改革研究的经济逻辑框架
  这里提出的理论逻辑框架,由研究对象、约束条件与问题实质三部分组成。
  第一,研究的对象是产权与所有权,但二者存在明显差别。从法学角度来说,财产所有权的界定可以追溯到古罗马法:“它是指所有者在法律许可的范围内对财物的使用权和占有权。”而我国《民法通则》规定:“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有的占有、使用、收益和处分的权利。”换言之,所有权是财产归属的法律形式,它体现了主体的意志和支配力量,具有法律赋予的强制力[1].即所有权反映的仅是人与物之间的归属关系,所以有时候人们把它和物权以及法权交替使用,而产权却是因物的存在而引起的人与人之间的相互认可的利益分配关系(Furubotn Pejovich ,1972)。一般地,每个社会都必须解决其社会成员之间因稀缺资源的运用而产生的利益冲突问题,为解决这类冲突人们往往借助某些竞争规则或社会规范,这些规则便是经济学中所谓的产权,它们是由法律约束机制、国家暴力潜能、社会风俗习惯或等级地位来确立的(Alchian Demsetz,1973)。而所有权仅仅由法律赋予和界定,因此人们在讨论农地私有化、国有化与完善化后一般会涉及到农地所有制的法制化建设问题。不过,对于农地产权的研究,经济学界往往关注实际运行的产权安排[2].具体地,产权乃一个集合体,它由使用权、收益权和转让权三项子权利构成,其中,转让权起着最为关键的作用。在理论上,得到清楚界定的转让权一定包含着清楚界定的使用权和收益权。但是反过来,清楚的使用权或收益权并不一定意味可以自由转让,所以,农地流转制度创新(即农村土地的转让权管制放松)成为当前我国农地制度变革的关键内容。尤其是,在国家实施家庭承包经营体制后,农地的收益权已经重新赋予给农民,剩下的就是使用权和转让权的管制放松。
  第二,将二元经济结构作为约束条件。研究者在解释相同行为动机在不同的约束条件下的制度变革绩效差异的中心问题时往往会遇到其他所有经济研究中面临的共同问题:一方面,制度行为效应具有多种形式;另一方面,需要考察和具体把握真实世界的约束条件并选择出其中一些既能简化理论又能与给定的理论框架一致的。因此,要提炼出现象的理论含义,就必须通过约束条件把行为的理论推导限定在特定的形式上,从而转化为一个约束条件下的最优化行为。就目前的农地制度变革而言,最明显的约束条件是近年的城乡分割的二元区域(空间)经济结构和工农脱节的二元产业(部门)经济结构(工业化和城镇化以及非农化)的加速,即,当前的农地转让权管制放松是发生在二元经济结构转变的约束条件下:一方面,工业化与城镇化的规模扩张,产生出对农村土地的大量需求;另一方面,农业人口无法有效迁徙又导致了宅基地的普遍占地,进而引发了农村人地矛盾的加剧、农业规模不经济以及失地农民问题,而众多问题均与二元经济结构有关。所以,我国许多农地制度改革研究多以此为研究背景或前提条件而展开讨论。
  第三,问题实质——交易费用最小化的制度创新路径。制度的基本功能是节约交易费用,因此,制度创新的路径选择应以最小化交易费用为准则。过去的交易费用源于国家对农地权利管制造成的租金耗散,因为权利管制导致农民的剩余索取权被删除,这等价于把土地资源置于公共领域,农民个体因而失去对公共领域中的租值的排他性权利,那么,人们相互竞争进入公共领域使用资源的结果是,公共领域中的经济价值将会被必须用来获取该价值的其他资源的代价所抵消,这是权利管制产生的内生性交易费用[3].因此,放松对农地产权的管制能够保证人们有权使用和转让土地资源并从中获利,从而产生出最佳运用农地的动力,此时公共领域内的资源权利被界定清楚,租金耗散程度因而相对较轻。可见,这种旨在放松产权管制的农地制度创新可视为一个交易费用不断减少的过程[4].进一步,国家和农民分别是配置资源的主体,但由于分散决策的私人个体比前者更加了解自身的需求因而他们的信息成本要远远低于前者搜寻同类信息的成本,加之无产权管制时无需管制代理者协助从而节约了代理成本。所以,这是私人自由协约构成的市场价格机制替代国家配置资源安排的一种交易成本最小化的理性选择。按此逻辑,培育和发展土地租赁市场不但能够实现租金耗散的减少,而且有利于形成一个完善的竞争性农村土地要素市场。而土地股份制更以一份契约替代市场交易的一系列契约,进而为土地流转提供节约交易成本的中介平台。
  因此,应该根据不同的交易成本选择不同的农地组织形式和契约安排(图一)。
  二、所有权、集体所有制与农地法制化
  随着家庭联产承包责任制的引入,农业从集体生产体制转向了以家庭为单位的生产组织体制。然而土地所有权却没有私有化,所有权仍然保持“集体”所有(Loren Brandt等2004)。最初的改革激发了我国农业生产史无前例的加速增长,众多学者的实证研究把这一成就归因为家庭承包制的激励效应(McMillan、Whaleand Zhu ,1989;Wen ,1989;Lin ,1988;Yang、Wang and Wills,1992;樊胜根,1992;吴方卫等,1992;黄少安等,2005;乔榛等,2006;黄季焜等,2008)。然而,1984年以后增长便停滞了,尤其是粮食生产。这一局面引发了对其原因的广泛争论。有些研究人员把注意力集中到我国的土地管理体制,认为自从改革以来,农村经济中这一领域的改革最少。其中,部分研究人员认为农村制度安排的一些缺陷是问题的根本所在。例如,土地使用期限不稳定导致激励不足,阻碍了农业投资,进而降低了增长率(Prosterman、Hansted and Li,1996)。认识到激励问题的重要性之后,人们极力呼吁或者将土地私有化,或者延长土地承包合同期限(Chen,1999)。私有化或者延长使用期的需要并非是无可争议的。较低的农产品价格而不是土地所有制被认为应对下跌的农业生产率负责,但在许多地区,大量的农民却反对私有化方案(甚至反对延长使用期),因为在现行的集体土地所有制下这些农户已经具有比较好的总体收入保障(Kung,1995)。另外,有人认为我国目前缺乏成功推行土地私有化的辅助性制度安排。因为信贷市场的发育不良、土地登记制度的缺失以及司法体系的不健全都使得现阶段进行土地私有化即使不导致社会动荡也是效率低下的(Dong,1996)。
  然而,进入21世纪之后,特别是在《物权法》的酝酿和实施阶段,开始有学者提出通过调整农地所有制关系,把农村经济体制改革引向深入。因为在他们看来,农村比较突出的矛盾无不与农业经营规模过小有关,而农业经营规模过小的核心又是农地经营规模太小,农地经营规模太小的根源又是现行农地集体所有制。因此,调整农地所有制关系一直成为理论界讨论的热点问题。
  但是,对如何调整农地所有制关系却众说纷纭,主要形成了国有化、私有化、集体所有制完善化这三种有代表性的观点。
  第一,主张土地国有化的学者认为,我国现阶段农村土地所有权性质模糊不清、所有权主体虚无化、多元化,而农村集体土地全部实行土地国有化有利于农村土地所有权的完备、清晰和稳定。此外,他们认为在农村土地国有化的基础上,建立农民私营的国有永佃制度是理想选择方向。首先,国家拥有农村土地所有权和最终处置权,农民拥有规定年限的土地使用权,有利于明晰土地产权,规范国家和农民的权利和义务,节约现行农地调整的高额交易费用;其次,土地国有化有利于土地承包期长期不变,集体不能随意调整,有利于农民对土地的长期投资,促进农业增产,增加农民收入;再次,在市场法则下土地顺利进行流转,克服了现存农地制度中存在的非人力资产的所有权形式不可能完全与产生最高产出的人力技能的所有权形式相匹配的矛盾,从而可以提高资源的配置效率;最后,通过内部置换顺畅了农村土地的整合与流转,因而可以在大体上保持农村土地产权分散与小农精耕细作生产方式的前提下合理扩大农地经营规模,增加规模效益[5].
  第二,主张农地私有化的学者坚持认为,农地私有不仅在增加农地产权稳定性、流动性以及提高农地生产率和农地资源配置效率等方面具有明显的优势,而且能够促进农村富余劳动力的转移,加快城镇化进程,更好地发挥农地的社会保障功能,从而有利于农村社会的稳定发展。此外,农地私有化和与之相关的各个市场(农村土地市场、农村劳动力市场、农产品市场和农村金融市场)的完善是一个统一的一般均衡动态过程。因此,只有在不断完善的市场机制下形成的各种一般均衡价格和内生于此体系的理性的经济决策才是有效的,“三农”问题也才能真正解决。而完善这些市场的一个大障碍就是农地所有权不清晰所带来的大量交易成本,因此,农地私有制的建立是未来改革的主要努力方向[6].
  第三,有学者指出,农地私有化和国有化都是不符合我国农地制度变迁内在逻辑的改革主张,现阶段我国农地制度的改革方向只能是稳定和完善家庭责任制。因为改革以来农村土地制度变迁的过程,实质上是在保留土地集体所有制的前提下赋予并不断强化和保障农民土地承包经营权的产权制度改革过程,也是对农地集体所有制实现形式不断进行探索的过程。探索农村集体成员对农村土地的财产权利的不同实现形式,才是可行的具有操作性的制度变迁的方式。因此,要依据农村土地的不同用途和用途的改变所涉及的人群来具体分析其财产权利的实现形式(张晓山,2006)。同时,陈剑波(2006)提出了土地集体所有的制度治理结构,认为集体所有制是均分土地的基本前提,土地均分又是保障“人人有饭吃”的制度基础,而土地均分则一定要以土地非私有制度为前提。
  因此,他建议应进一步让集体所有制下的所有成员真正拥有选择自己财产代理的完整权利。而法律和相关的政策规定只需要确立公平、公开、竞争性的程序及相关的监督检查机制,就可以确保农村基本经营制度的进一步完善。
  第四,从前面的研究框架可知,所有权是财产归属的法律形式,因此,讨论农地所有权(制)问题必然涉及到相关的法律安排。例如,有学者认为,如果以法律的形式而不再仅仅是通过政策规定、行政命令的形式来规范和保护农民的土地财产权利,无疑将使农民的合法权益获得更加稳定且可预期的制度保障。
  按此逻辑,运用法律手段整体配套建设我国农村土地制度、土地市场和土地管理体系,已经成为进一步深化农村改革、推进农村经济市场化和完善农村法制建设的一项重要内容[7].值得注意的是,农地法制化建设之所以逐渐成为人们讨论的主题之一,也是与我国城镇化进程的推进和工业化的快速发展过程中出现大量的征地矛盾、合同纠纷和法律诉讼等问题分不开的。农地法制化运动不仅是一个关于所有权的理论问题,更是一个真实世界中迫切需要解决的实际问题。尤其是,近年来在许多大中城市的城郊结合部,出现了农村集体土地自发或隐性变为建设用地并进入市场流通的现象,导致事实上的城市土地价格双轨制和隐性土地市场(刘永湘、任啸,2003)。这些城郊结合部的土地作为农用地,其产出效益远远低于非农业建设用地,农地所有权运作立法滞后以及农村集体土地的使用权规定的不完备性危害到农村土地制度绩效。
  李占通、郝寿义(2006)通过对工业化、城镇化进程中农地市场发展与农地制度演进的一般模式考察,认为通过法律制度的构建,可以保证人们有自由选择契约的权利,从而逐渐突破制度性惯性阻力,明确表达出农地所有权的结构、分配与改革的方向,逐渐细化和明确所有权的归属,以法制化的方式落实农村集体所有制,有助于建立一个体现社会成员对效率和公平的追求并为社会所认可的利益机制。
  但是,法律制度与其他现存制度环境不匹配甚至发生冲突将会对农地绩效产生负面的影响。如有些学者的案例研究发现,村级组织对农地的调控在很大程度上得到了一些法规支援或具有法规资源,它已经成为村民自治运作的组成部分。在村、企普遍分离后,村级组织的农地调控甚至已经成为它汲取财力、扮演农村公共权威、组织提供公共物品和公共服务的基本资源或条件。由于国家既不可能大规模改变农村治理结构,也不可能取代村级组织而直接向农村提供公共物品和公共服务,因此,旨在限制或完全制止村级组织的农地调控权的一些改革方案,便需要慎重考虑改革本身引起的农村基本治理制度结构的联动问题,而不宜作为单项优化制度推出。而《物权法》在农地问题上的建议条款,实质是以不改变集体所有制名目的温和形式,坚决取消村集体、村级组织对农地的一切调控权。但这就意味着《物权法》本身并不细致考虑既有法律、法规的整理、协配,也未顾虑村民自治的制度体系,更未忧虑农村公共物品、公共服务的基础和财力问题(毛丹、王萍,2004)。可见,人们既要看到现行关于农村土地制度的法律、法规制定和实施的必要性,又要看到其本身存在的问题。因此,可以考虑制定全国性的统一的农地法律体系,尽早出台相关配套法律法规,修正《农村土地承包法》、《土地管理法》使其与《物权法》保持一致性,维护宪政秩序的权威性和稳定性(刘永湘、杨明洪,2003)。
  从制度经济学的理论逻辑看,所有权的维持或变更与租金耗散没有直接联系,只有当产权被外部权威管制之后才会出现租金耗散现象,从而影响资源配置效率。因此,我国农地制度变革的研究方向应该逐步转向关注农民土地产权的赋予、界定和执行问题,而不再是集体土地所有权。
  三、农地产权、承包经营权及其管制放松
  “集体所有、家庭经营”的农村土地制度已经运行30多年,党的十五届三中全会决定要长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,提出要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策,同时,加紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规,赋予农民长期而有保障的土地承包经营权。
  事实上,在中央大力推行稳定农地承包权的大环境下,二轮承包后各地发生土地大调整和小调整的次数显著下降,但一些地方依然在进行土地调整,其中又以小调整为主。陶然等(2009)的研究发现,仍有超过60%的被访者、特别是二轮承包以来家庭人口增加的被访者以及以非农业收入为主的被访者,不太认同农地承包权长久不变的政策,认为应该按人口变动进行土地调整。另一方面,从理论上看,承包权是国家与农民之间达成的农地交易契约关系,在农地流转禁止且农业税没有被取消的时候,它反映了农民以上交税收为代价从国家手里交易得到农地的部分使用权和获取剩余收入的权利。进一步,在农民获得承包权的基础上,如果把农地的经营权理解为农民对农地资源使用、获益与转让的权利集合的话,那么,农地经营权就变成一种产权被部分管制的制度结构,因为源于20世纪80年代初的家庭责任制赋予农民个体的仅仅是剩余(收益)索取权以及有管制的使用权和转让权。同时,该制度为国家与地方集体权威对农地的再配置留下了谈判的空间,并产生出一种混合产权结构。那么,更深入的产权改革需要国家与地方权威放弃保护自身利益的权力以及放松影响土地使用与管理的权利管制。国家之所以愿意与农民交易部分权利,是因为国家在产权改革与全国粮食充裕与稳定的政治利益之间面临权衡,而从集体生产到家庭经营的制度变革既增加了农民自己的收入,也提高了全国的食物供给,因此是一个帕累托改进(Liu 、Carter和Yao ,1998)。这种农地制度是产权与所有权分离的特殊安排——“共有私用”的产权制度[8].这种被修正了的产权制度的产生意味着,在承包责任制被证明是成功之后,农地的承包经营权得到法律的认可。
  Lawrence Wai Chung Lai(1995)因而认为农地产权的发展对于农地市场交易意义重大,因此我国农地产权改革应该归功于我国的市场化管制放松政策的成功推行。
  鉴于家庭承包制后国家已经赋予了农民剩余索取权,学者目前讨论的重点主要集中在农地使用权和转让权上,而后者属于农地流转制度改革问题,将在后文详细讨论。这里,主要从农地使用权管制放松层面评述学术界关于完善农地使用权制度的三种改革方案:
  第一,我国农村土地使用权改革是在家庭联产承包责任制的制度框架内的更进一步改革,因此有人主张农地使用权应该完整界定并赋予农户个人。如陈永志、黄丽萍指出,非农化的经营收益变化是农地使用权管制放松的外部动力,而规模化生产和专业化分工带来的潜在利润、农业生产结构调整带来的潜在利润和农业产业化经营带来的潜在利润是影响农地使用权管制放松的内在因素[9].其实,对农地使用权的完整界定和充分赋予,可以增加农民对土地投资的预期程度(陈志刚、曲福田,2003)。有学者通过建立土壤肥力变化的社会经济及政策影响因素模型发现,稳定的土地使用权有助于改善农地土壤的长期肥力。因此,对农地使用权的完整界定和有效执行实施,一方面可以增加农民对土地投资的预期程度,同时还能够激励农民对土地的适度保护,从而减轻对土地的压力,降低土壤肥力的损耗(俞海、黄季焜、Scott Rozelle 、Loren Brandt、张林秀,2003)。
  第二,培育和发展使用权市场。钱忠好(2003)在构建农户土地使用权市场理论决策模型的基础上,发现土地产品价格、非生产性收益、生产性成本、非生产性成本、土地使用成本、土地交易成本、现有土地经营规模等因素均对农地使用权交易产生影响。田传浩、贾生华(2004)认为我国农地使用权市场面临着需求大于供给的不均衡状态。因此,要使市场机制真正发挥配置有限的农地资源的作用,就必须改善农地使用权市场的外部条件,积极创造条件促进农地有效供给的形成。与此同时,贾生华、田传浩、陈宏辉发现,城乡交错区农地使用权市场已经得到较大的发展,但是仍然不完善,有相当数量的农户对目前经营的农地数量感到不合适,希望增加或者减少农地,同时有一半以上的农户表示在家庭劳动力减少了,以后准备将农地使用权转移给其他农户或者退还给集体,这意味着农地使用权市场具有潜在供给和潜在需求[10].鉴于此,邓大才(2007)认为通过建立各级的农地使用权交易中心,可大幅降低农地使用权市场中所发生的交易成本。
  第三,由于政府仍然严格管制着农地使用权的交易活动,因此,有部分学者建议从政府退出的角度寻求完善农地市场机制。李涛、叶依广、孙文华(2004)认为,农村集体土地使用权的交易具有明显的双层结构特征,政府在其中处于核心地位,这种国家垄断制度在控制农用地供应量上产生了一定的作用,但侵占了要素供给者的利益。在巨大的利益驱动下,国家垄断者的地位受到挑战,不断增加的交易成本使社会为此付出昂贵的代价。因此,改革的重点减少初级市场的过度垄断,在定价中引入市场机制。农村土地使用权市场既是交易的场所,又是交易形成的经济关系,其市场规则作为一种制度性服务,却是由基层政府提供和维护的公共物品。政府的重要任务是帮助市场机制趋于完善,而不应该以市场发育不全为借口来随意扩大政府干预市场的权利范围(李霄,2003)。但陈天宝、许惠渊、庞守林(2005)认为,地方政府具有及时发现制度创新需求、有效配置资源、降低制度变革成本的优势,在今后的农村土地产权制度创新中,完善地方政府的制度创新行为将成为关键。因为地方政府倾向于人为地制造公共领域导致农地产权模糊,从而根据自身的谈判能力获取控制权而实现租金最大化,这同时也侵犯了农民的土地使用权(Luo Biliang 、Fu Bo ,2009)。
  从上述文献看,尽管学者们对农地使用权管制放松提出了大量的理论依据和政策,但关键的问题是,农地使用权管制涉及使用主体、用途与数量管制,管制放松集中于主体(赋权于民)以及部分的数量(如异地开发与占补平衡),但农田保护区的耕地用途必须受到严格管制,因为这直接关系到国家粮食安全。因此,研究的重点应该落在国家对农田保护区使用权管制放松实施何种方式的歧视性策略,如耕地使用主体放松管制但用途强化管制。但这会产生内生性交易费用,因此人们应该讨论配以怎样的高效率激励机制来弥补用途管制的效率损失并降低农田保护以及粮食安全的管制(信息)成本,从而促使地方政府与农户愿意保有农田目标激励相容。
  四、农地制度创新的两条路径:合作化与市场化
  我国的农地制度结构是所有权和产权的有机组合。前者是写在法律文件上的名义制度,与资源配置无关;后者才是实际运行的制度安排,其赋予方式和管制程度均影响土地配置的效率,因此改革的重点应该放在产权上。其中,产权包括使用权、收益权和转让权,前面二者已经讨论过,现在主要集中于转让权管制放松的问题。事实上,目前我国农村土地资源的转让权受到政府的过多管制,导致农地交易的成本极高。特别是,在当前的二元结构约束条件下,提高农地流转的规模和速度成为优化土地资源配置的重要途径。因此,我国农地制度改革的重点应该是如何建立和完善交易费用最小化的农地转让权管制放松的运行机制。其中,土地股份合作制和农地租赁市场是两种主流的制度创新形式。
  一方面,土地股份合作制激励农民把土地集中流入到农地股份合作组织内部,实现了组织和管理形式上的一体化,以股份化的收益分配形式满足了社区内的多重需要以及将市场风险分散化,在一体化的基础上以决策权的集中化实现了对土地增值收益等各类潜在收益最大程度的挖掘和集体分享[11].但农村土地股份合作制是一项实施成本相对较高的制度安排,如对土地和其他财产的价值进行评估和股份量化的成本很高,而且土地股份合作制一般被赋予了多重目标,它既要为农村社区的成员提供社会福利保障,又要为农村社区公共物品的供给筹集资金,还要实现自身的赢利和积累。因此,制度安排所追求的多重目标从根本上决定了这种制度安排的运行成本相对较高,农村土地股份合作制不是一种具有普适性的制度安排,也不是一项经济而又稳定的制度安排。与此同时,刘承礼(2003)对农地股份合作制的过渡性质作出具体剖析。其研究表明,农村用地制度的演进规律遵循内生性交易费用递减原则,而农地股份合作制的共有所有权与封闭治理必然导致较高的内生性交易费用,解决这一矛盾的办法是走向个人股份制。而钱忠好、曲福田(2006)进一步指出农地股份合作制的制度创新源于当事人对外部利润的追逐以及由此形成的制度创新一致同意,农地股份合作制规则的不完善导致了农地股份合作制的效率损失,农地股份合作制生成、发展或衰败源于外部利润和效率损失之间的对比。按其逻辑,要推动农地股份合作制的生成和发展,就必须努力提升其外部利润、减少效率损失。具体如何操作 钱忠好认为,明确农地股份合作制的性质、改革和完善相关法律、赋予农民个人土地股权以物权属性、提高农民谈判能力、规范政府行为、完善农地股份合作社的管理模式、合理设置并明晰农地股权、赋予农民农地股份合作社成员退出权等,能有效地提升外部利润,减少效率损失,促进农地股份合作制的健康发展[12].而罗必良等(2004)认为,股份合作制表现为强烈的封闭性,而且这种封闭性具有自我强化机制,因而股份合作制的改革必须打破封闭、走向开放。
  因此,改变股份合作制过渡性应实现三个转变,即社区型向企业型转变、封闭型向开放型转变、集体经济组织向现代企业制度转变。
  另一方面,股份合作制只是实现农地流转的过渡形式,能够长期促进农地流转的办法仍是土地交易市场的发育和成长,而相关的影响因素又是纷繁复杂。
  叶剑平、蒋妍和丰雷(2006)的研究表明,制度因素是制约我国农地流转市场发展的主要因素,规范的合同签订与承包经营权证书的发放能够促进农地流转市场的发展。相应地,农村土地市场发育程度不仅影响区域土地流转的总体规模,而且是导致不同区域流转规模各异和流转方式演化差异的根本原因,且这一作用的区域差异明显[13].此外,刘克春和苏为华(2006)的Logit 模型证明,在农地流转过程中,越是具有经营农地资源禀赋的农户,转入农地的可能性越大,转入的面积也越大。同时,农地交易费用对农户农地转入的可能性和转入面积有负向影响。因此,推动农地流转的关键是通过制定合理的政策措施,培育农户独特的资源禀赋,同时,政府应该积极为农户农地流转提供信息,特别是为那些农地难以流转的农户提供信息等各种支持,尽量减少这类农户的农地交易费用,使农地及时流转到那些需要农地的农户手中,减少农地撂荒现象[14].钱文荣(2003)的实证研究也表明,目前经济发达地区的农民已经具有较高的农地流转欲望,但由于信息不灵、交易费用高、农地收益低等原因,这种欲望大多未转变成现实的农地流转行为。为了以较低的交易费用流转,农民大多希望政府能发挥更大的作用。但政府在介入农地流转时,也必须掌握合理的度,目前可在宣传发动、建立农地流转信息网络、农地分等定级和价格评估、土地整理、对外招商等方面发挥重要作用。此外,Bryan Lohmer、Zhaoxin Zhang和Agapi Somwarn 的实证研究表明,土地租赁市场的发展有利于农地流转效率的提高[15].金松青和Klaus Deininger (2004)发现,土地租赁市场已经成为农户间土地转移的主要形式。无论从发生的频率上或发生转移的土地面积上看,通过土地租赁市场发生的土地转移远比通过行政性土地再调整发生的土地转移重要。虽然土地租赁市场和土地再分配都会将土地向资源禀赋较少的农户转移,但土地租赁市场更能促进生产率的提高。换言之,培育土地租赁市场是比较现实可行的促使土地转让权管制放松的思路(张红宇,2002)。就政策制定而言,一个好的政策不是给全国施加一个预定的土地制度,而是提供恰当的行政和信贷体制以匹配土地租赁市场的发展(姚洋,2000)。
  所谓“好制度”的标准是,在环境约束条件下最能有效实现制度目标的制度安排,即制度与环境之间的匹配。它包含两个基本方面:一是在制度供给与制度需求之间要达到某种均衡状态,否则需要进行帕累托改进;二是制度对关联环境的匹配性,因为环境条件变化会引起交易对象相对价格的变化,从而诱导人们行为的改变,并对原有制度提出重新安排,即制度结构决定组织形式的选择,进而决定着行为,并由此影响着经济组织的制度绩效[16].推进土地流转,必须进行严格而规范的制度匹配。按此逻辑,如果把农地股份合作公司、土地交易市场和农地租赁市场均视为与农地流转相匹配的经济组织,那么,研究的重心应该转移到人们怎样根据不同的农地环境的资源属性和交易特性设计和构建不同的农地流转经济组织予以匹配,从而节约转让权管制及其放松过程中的制度匹配(交易)费用。
  五、总结与研究方向:基于交易费用理论的展望
  在此,将基于框架对文献综述作进一步的延伸,从而提出未来的努力方向以及需要进一步探索的关键性问题。
  通过上述关于农地所有制关系调整、农地承包经营权管制放松与农地流转制度创新的研究成果,可以发现一些富有启发性的结论:第一,在《物权法》实施后,可以通过调整农地所有制关系和法制化建设把农村土地经济体制改革引向深入,但从资源配置效率的角度看,产权才应该成为当前改革的重点对象;第二,当前我国农村的土地资源的产权受到政府的过多管制,导致农地交易的成本极高,因此,可以基于制度、环境与区域差异等约束条件的匹配性,通过建立农地产权交易市场和农地产权管制放松机制等手段来赋予农户更完整的农地产权;第三,农地股份合作制是发达地区采用的一种非常有效的土地流转制度创新形式,它能产生经济当事人在现行农地制度安排下无法获得的潜在租金,但农地股份合作制度规则内含的矛盾又可能导致效率损失,而通过发展土地租赁市场可能逐步过渡到农村土地农民个人所有制。
  毫无疑问,这些主流文献的研究已经就我国农村土地的制度变革现象与政府改革策略给予初步的答案,但仍然有一些问题值得进一步研究,尤其是,交易费用应该成为其中的核心概念和关键性分析工具。
  在研究内容上,无论是农地流转,还是土地市场培育,均可围绕交易费用这个中心展开,而我国农地改革中的交易费用的生成机理仍然是一个有待于进一步思考的课题:第一,North 式的制度效率论仅讨论了国家在政治和经济双重目标冲突下推行制度变迁的动力机制,却未从交易费用最小化的角度解释我国农地特有的制度变革现象。第二,按照Williamson的交易对象特性分类,可以把土地看作为具有不同属性(专用性、风险性和规模性)的资源。那么,这些属性对农地制度变革成本(交易费用)的产生带来什么影响 第三,需要通过进一步比较我国农地产权制度改革中的租金耗散和信息成本,或直接或间接地估算出Coase 式的交易费用方程表达式。
  在理论发展方面:第一,如何在产权经济学和管制经济学的理论耦合视角下解释我国农地产权管制放松的生成机理,将管制对象的产权性质、产权管制环境的交易费用特性融入产权管制放松机制的分析,把交易费用的大小作为农地产权的歧视性管制放松边界,最后构建一个基于交易费用的新范式。第二,在交易费用逻辑主线下,用于界定和保护农地产权的外生性交易费用应该跟因租金耗散而产生的内生性交易费用进行权衡从而得到总交易费用最小化条件下次优农地产权契约均衡结构的理论内核。第三,产权的有效运行跟产权主体的行为能力密切相关,农地产权主体的排他、处置和交易这三个行为功能维度可能转换为一个交易费用问题而得到可验证的制度含义。第四,农地产权改革的最终目标是赋予和保障农民土地的合法权利,这些权利的界定和实施又取决于它们与产权主体行为能力的匹配程度。因此,人们需要通过这样的产权能力维度提炼出两个关于制度匹配费用(广义交易费用)的结构假说与效应假说作为理论范式的保护带。
  在方法论层面上,人们一直强调经济学与其他社会科学相比其独特之处在于其假设条件和论证方法,尤其是局限条件下人类争取利益最大化的重要假设[17].若把交易费用作为局限条件,人们能否推导出农村土地制度变革中人类经济行为之一般规律并得到可反驳的经济学“意蕴” 从实证主义经济学方法论的角度看,交易费用是一个既真实又可操作的概念,我国农村土地制度创新就是一个交易费用递减的动态最优化过程,因此还需要进一步将交易费用纳入经济分析的框架之中。

来源:《改革》2011年第5期 [关闭] [收藏] [打印]

我也来评论 文明上网,理性发言!   查看所有评论
文章推荐
热点文章
视频推荐
图书推荐
中国改革论坛 中国改革论坛 © 中国改革论坛网 版权所有 不得转载 琼ICP备10200862号 主办单位:中国(海南)改革发展研究院
建议用IE5.5以上版本浏览 技术支持:北京拓尔思信息技术股份有限公司 Design by Ciya Interactive
违法和不良信息举报电话:12377 0898-66189066 举报邮箱:info@cird.org.cn 技术支持:0898-66189066