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经济改革

杨继瑞:正确处理农村土地流转中的十大关系

作者:杨继瑞  时间:2011-11-26   浏览次数:0

  我国农村土地流转是一个涉及面广、各种关系错综复杂的系统工程。为了使农村土地流转收到预期成效,我们必须按照科学发展观的要求,审时度势,因地制宜、因势利导,处理好农村土地流转中的各种关系。

  一、正确处理农村农业用地流转与农村建设用地流转之间的关系

  我国农村土地大致可分为两大类型:农村农业用地与农村建设用地。目前,我国农村集体所有制的农业用地主要由农民的土地承包经营土地和农村集体经济组织经营土地构成,后者除了农村集体经济组织保留的未承包地之外,还包括经过农地整理而取得的农业用地。农业用地中的“精华”是基本农田。农村建设用地除了农村公共基础设施用地、公共事业用地、农村企业用地之外,还包括农民的宅基地及其宅基地周围的附属用地等。这两类不同属性用地的流转关系一定要妥善处理好。

  农村农业用地流转的关键在于要保证农民流转利益的同时,确保18亿亩耕地不减少,保证我国的粮食安全。所以,其流转后的农业用途不能改变,而且还要贡献更多更高品质的农副产品。事实上,农业用地的市场化流转与耕地被改变用途有一定的关联,但并不是必然联系。因为,我们所主张的农业用地的市场化流转,主要是耕地在农地经营者之间的流转,是以不减少耕地为前提的。即便是一些农地私有化的国家,其耕地的转让并非是完全自由的。例如,为保护耕地,法国的法律规定,私有的农地必须要用于农业,不准弃耕、劣耕、搞房地产开发与旅游休闲项目。为此,法国政府设立了专门的农地整治公司。农场主在出卖土地时,必须通知农地整治公司。如果农地整治公司认为其买卖不合理,有可能出现弃耕、劣耕情况,它就会提出收购农场主土地的动议。法国这种农地买卖的限制制度对我国土地承包经营权的市场化流转具有一定的借鉴意义。

  国土管理部门、农业部门严守住18亿亩耕地红线不突破,从技术上讲,通过GPS全球定位系统“天上看、地上查、网上管”的有机结合,建立“横向到边、纵向到底”的执法监察网络,可以管住明目张胆改变承包土地用途的情况,但是对于变相改变承包土地用途,变相弃耕,劣耕则必须建立农业用地特别是基本农田的具体用途的严格管制制度。在目前的农村农业用地的流转中,一是要严格禁止和严厉查处将农业用地转变为建设用地或事实上的建设用地;二是要防止农业用地流转后打“擦边球”:将农业用地“劣化”为不产粮食和其他农副产品的“观赏用地”、“旅游用地”、“公园用地”、“房地产开发的配套用地”。笔者以为,国土管理部门应该加强对农业用地流转的“全程监管”,建立与完善农业用地流转后的质量评估与用途质量的督察制度,约束农业用地流转后的“擦边球”现象。市场化流转的农业用地特别是基本农田的用途管制应该具体化与明细化,要类似于企业主营项目、兼营项目以文字形式载于企业营业执照之中那样,根据农业用地的质量与最佳用途属性,将农业用地的具体用途,包括种粮食、种油菜、种有关经济作物等的明细用途明确记载于颁发的土地承包经营权证之中。凡是超出该农业用地经营权证记载的用途范围的,应该通过国土管理部门审批后才能改变。这样,才能遏制农业用地流转后的“用途扭曲”。

  在严格农业用地用途规制来“堵”的同时,我们还要通过财政杠杆、金融杠杆、收购价格杠杆调动农民种粮食的积极性,让农民种粮食、种农作物也能得到实实在在的好处,从而才能确保农业用地流转后的用途不改变。例如,成都市建立了耕地分级保护制度,占用耕地必须开垦同等质量数量的耕地,不能开垦的,按等级收取开垦费。成立成都市耕地保护基金,耕地保护基金年度规模达到26亿元左右,按照一类耕地保护到户补贴每年360元/亩和二类耕地每年270元/亩的标准,对耕地保护责任主体进行补贴,并以契约形式配套耕地保护登记、合同签订、目标责任监管等系列措施,形成了耕地保护、农业用地流转收益增加的“双赢”新格局。

  农村土地的另一部分是农村集体建设用地。我国集体建设用地大约为2.5亿亩,规模十分可观,可流转的空间余地大。随着城镇化与工业化的深入推进,城乡人口不断向小城镇、中小城市、甚至大城市集聚与集中。与此同时,其人口平均占有建设用地的水平在递减,或者说,建设用地的利用效率在提高。这样,农村建设用地客观上就要求流动出来,以满足城镇化与工业化对建设用地的需求,同时也使得农村建设用地的实物财富形态转化为货币财富形态,为社会主义新农村建设农业现代化提供更大的资金支持。可以说,农村集体建设用地的有序流转既是城镇化与工业化加速推进的必然结果,也是进一步推进城镇化与工业化的加速器。

  农村集体建设用地流转不存在系统性风险。农村建设用地流转是农村集体建设用地存量在空间与时间的重新排列与组合。也就是说,农村建设用地流转不仅不会危及农业安全与国家的粮食安全,而且还会提高农地规模经营与产业化经营的水平,促进农副产品产量与品质的提高;同时,农村建设用地的保障性功能较之于承包土地的保障性功能而言较弱,它的有序流转,不仅不会危及农民的生存与发展,而且有助于农民享受土地的发展权。事实上,土地能否抵押融资,土地抵押融资会不会导致系统性的金融风险,会不会产生农民失地、失业、失利、失所的社会性风险,是其流转市场化与可操作性的关键。

  农村集体建设用地流转有利于土地资源的优化配置和国家对耕地的保护。由于农村居民居住分散、平均宅基地面积过大、空心村现象大量存在以及乡镇企业用地大量闲置等原因,农村集体土地的利用一直处于一种低效率的状态。农村集体建设用地使用权通过出租、抵押、拍卖、入股等方式流转,可以为乡镇企业和小城镇发展积聚资金,有利于土地资源的优化配置和国家对耕地的保护。由于农村集体建设用地使用权的流转,实现了土地与资本的市场流动,二者就能实现最佳结合,产生最佳效益。许多经营不佳的乡镇企业因土地流转引入资金而起死回生,许多进入城镇的农民因宅地流转而收回建房资金,充实进城实力。新的投资可因为存量建设用地的流转而减少建设用地增量的增加,减少闲置土地数量,从而减少占用耕地。

  农村集体建设用地流转比农业用地流转的收益大。因为,作为建设用地的级差地租与级差地价能够通过合理有序的流转而凸显出来,为流出主体带来级差收益。同时,农村集体建设用地可以成规模、成批量地进行。另外,农村建设用地的流转既为城市向农村注入工业文明、现代商贸文明提供了空间载体与簇群发展的空间载体,也为城市建设与发展提供了要素配置的重要土地资源。

  因此,笔者以为,在农村土地流转中应该优先地、更多地推进农村建设用地的流转。农村集体建设用地流转的财富效应明显,对“三农”的支持最大,现实可操作性较强。农村集体建设用地流转顺应了市场配置农村集体建设用地资源的要求,农村集体建设用地不仅可以通过对价,投资入股、合资合作、出让、出租,尤其可以有条件地成为抵押融资品。因此,农村集体建设用地有序流转、城乡建设用地增减挂钩的改革试验可以在更大范围内推广,放量操作。

  农村建设用地的流转存在指标流转与实物流转两种形式。农村建设用地的流转要注意把握若干关键性环节。一是,不能借农村建设用地流转之名,变农业用地为建设用地;二是,农村建设用地指标流转到异地置换为实际用地时,不仅其指标要严格审核,而且不能置换优质耕地;三是,农村建设用地在流转必须以农民住房问题妥善解决为前提,不能因此而导致农民“失地失所”;四是,农村建设用地在流转时可以从年期上分阶段进行,以降低其流转的价格门槛和提高其流转的可持续效益;五是,对于关系地区社会经济发展的重大项目或重点项目,最好采用征地来解决其用地,以避免产生项目后续利益上的纷争。

  二、正确处理农村土地流转收益与流转风险之间的关系

  在农村土地流转中,我们一度比较关注与看重其流转收益,特别是土地流转的即期收益。然而,农村土地流转是一种市场行为。在市场经济条件下,农村土地的流转收益与农村土地的流转风险是对称的。因此,在农村土地流转的过程中,我们要统筹兼顾流转收益与流转风险之间的关系。

  事实上,作为农村土地承包经营权载体的土地,不仅是农民的基本生产资料,而且是农民的生存保障资料。在土地承包经营权的市场化流转中,如果农民的土地承包经营权由于各种原因而丢失,自身既没有新的就业渠道和其他生活资料的来源,社会又没有相应的保障制度给予援助的话,就会导致在土地承包经营权在流转中农民的失地、失利、失业、失所,从而势必导致农民的绝对贫困现象,以至引发社会的不稳定。由于农业中存在较为严重的信息不对称,如果信贷及保险市场不健全、不完善。一旦遇到自然灾害,农民就有可能将土地承包经营权低价转让以度灾荒;而到了正常年份,土地承包经营权的转让价格可能会增高,这些农户很难将土地承包经营权回购。这必然会加剧土地兼并与集中,导致许多社会问题①。尤其在农民人口还占大多数且农村社会保障与医疗保障制度还不完善的条件下,那是非常可怕的社会风险。正是基于可能出现的社会风险的防范,《中华人民共和国担保法》等法规规定,农民土地承包经营权不能抵押,但承包林地、四荒地的经营权可以用于抵押。其原因在于,前者是农民生活的必需品,而后者是农民维持温饱所需之外的生产资料。实践证明,用土地承包经营权、宅基地和农民房产作抵押并不能有效规避银行贷款风险。从我国国有银行剥离几万亿不良贷款,到美国由不良贷款所引发的次贷危机,都证明了抵押并不能解决不良贷款问题。在推进土地承包经营权市场化的过程中,土地承包经营权、宅基地和农民房产作为抵押品只能在农村社会保障制度和医疗保险制度比较健全的地区试行,否则会产生“新失地农民”,从而会影响社会的稳定。从这个意义上讲,土地承包经营权的市场化流转仍然要“摸着石头过河”。

  笔者以为,无论是社会商业占地、国家公益性征地,还是农村土地的市场化流转,都要依市场价格与农民交易,使农民在丧失土地后有能力转业从事其他工作和成为社会保障的对象。许多国家的经验证明,只要有完善的配套制度,特别是有公正的法制环境、有效的社会保障制度和医疗保险制度等公共产品与公共服务供应制度,农民才不会因为有了明晰的土地财产权而大量地随意彻底转出承包土地。所以,我们要构建城乡一体的户籍制度、就业制度、教育制度以及各种公共产品与公共服务供应制度,在全面实施新型农村合作医疗制度的基础上,改革完善农民医疗保险统筹模式,提高保障水平,建立城市和农村政策统一、标准统一、管理统一的城乡居民基本医疗保险制度。扩大城乡社会保险覆盖面,探索建立城乡社会保险制度对接的机制办法,逐步建立制度统一、缴费和待遇多层次的城乡养老保险制度。加快建立进城务工农村劳动者养老、失业、工伤、医疗、生育保险制度,鼓励用人单位将稳定就业的进城务工农村劳动者转入城镇基本社会保险,逐步实现应保尽保,为农民进入非农产业增加务工收入、加快推进城镇化创造有利条件。

  特别是在土地承包经营权市场化流转的过程中,不仅要尊重农民的意愿和选择,而且要进一步细化农地合理流转的相应调控措施,避免出现“新失地农民”的社会风险。

  土地承包经营权的折价入股或长期租赁到公司进行产业化运作,应该与社会保障和医疗保险体系的年度缴费制度挂钩。因为,企业难免在经营中出现这样或那样的风险,这样,入股或长期租赁到公司这部分农地就有可能出现被处置的风险;另外,鉴于目前相当部分的农户素质较低,一次性拿到长期租赁费之后急功近利,可能会导致今后的生活无着落,从而形成社会潜在的不稳定因素。公司应该将应付给农民的红利、租金等款项的一定比例,直接转入为其建立的社会保障与医疗保障账户,并将社会保障与医疗保障账户管理和户籍管理联系起来管理。

  土地承包经营权流转的直接收益必须由土地承包经营权流转出的农户享有,要防止变相摊派占有土地承包经营权流转的直接收益。从土地承包经营权流转的层面上讲,稳定和保护农户的土地承包经营权,必须落脚到保障土地承包经营权流转的收益权上。

  土地承包经营权流转的收益权应该是现实收益权。因此,要尽量鼓励土地承包经营权的年租和短期租赁制,使农户在土地承包经营权流转中得到现实的货币。

  土地承包经营权流转要鼓励流出土地承包经营权的农户继续在原来的土地上通过劳动投入获得收益的土地承包经营权流转模式。因为,这些土地承包经营权流转模式使这些农户既获得土地承包经营权流转的收益,又使流出土地承包经营权的农户继续发挥劳动积累对资源和资金的部分替代作用,并从中获得一份作为农业工人的劳动收入。

  农户的初始土地承包经营权以最高年期一次性转出,应该以该初始土地承包经营权拥有者的农民已经进入社会保障与医疗保障系统为前提。同时,配套实施能够使农民获得劳动收入与其他多种收入的运作方式。比如,除了股金收入、租金收入、薪金收入之外,还有房屋资产、企业资产等方面的经营收入;如果出现生活困难,还有社会最低保障金的维持与援助。

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