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经济改革

赵宁 邱力生:中国农村土地制度主体化改革探索

作者:赵宁 邱力生  时间:2012-09-06

  制度是在一个特定群体内部得以确立并实施的行为规则。随着外部社会经济环境的变化,制度发生替代、转化和交易等一系列动态过程,即制度变迁。制度学派认为,经济增长的根本原因是制度的变迁。土地制度是农村经济发展中的基础性制度。当前中国实行农村土地由集体所有,以农民家庭为单位的分户承包经营制度,这样的制度安排在一定程度上调动了农民的生产积极性,促进了农业生产和农村经济的发展。但是随着社会主义市场经济体制的逐步完善和改革开放的不断深入,中国农村土地制度表现出一些问题,对农村社会经济的发展产生不利影响(丁军等,2010)。因此,积极推进农村土地制度改革,对于加快农村经济发展,保持农村社会稳定具有积极的意义。本文在剖析当前中国农村土地制度存在的问题的基础上,提出中国农村土地制度主体化改革的构想。

  一、中国现行农村土地制度存在的问题

  1.土地所有权制度的模糊性威胁农村经济发展和社会稳定

  (1)土地所有权主体模糊,农业生产效率不高。根据法律规定,我国农村土地归集体所有,但是法律并没有明确赋予其独立的法律人格。在土地集体所有的制度下,土地的所有权主体模糊,“集体”概念不清。在现实中,农村土地集体所有中的“集体”概念具体化为乡镇、村、村民小组三级体系,法律却没有明确界定所有权主体,我国《宪法》笼统地界定为农民集体所有,《民法通则》界定为乡(镇)、村两级所有,《土地管理法》和《农业法》则界定为乡(镇)、村或村内农业集体经济组织所有,《物权法》界定为村农民集体所有、村内两个以上农民集体所有和乡镇农民集体所有。在这种模糊的所有权制度下,当所有者权利的经济利益较高时,乡镇、村、村民小组可能会争夺土地收益;而当所有者权利的经济成本加大时,乡镇、村、村民小组可能会互相推诿而导致所有者缺位。在当前的农村土地所有权制度安排下,农民对土地的集体所有权只是一种间接的、名义的,而非实际的权利,这必然造成农民主体意识的淡薄,影响农业生产效率的提高。

  (2)土地所有权权能不清,集体权益得不到保护。农村土地集体所有权的权利内容模糊,权能不清晰。农村集体虽然是土地所有权的形式主体,但却没有成为真正法律意义上的土地所有者,集体土地所有权的权能在很大程度上被弱化了。作为土地所有权主体,农村集体需要对土地利用情况进行监督,却不拥有土地的收益权、抵押权。农村集体无权买卖集体土地,集体土地只有经国家征收后才能出让、转让,现行法律也不允许集体之间相互买卖土地;农村集体公共设施、公益设施建设用地必须由县级以上政府批准,农村集体对农村土地的使用并没有决定权,这不仅使农村集体几乎完全丧失了对农村土地的支配权,同时也使农民的土地权利具有相当大的不确定性,从而必将导致集体权益得不到有效保护,不利于农村社会稳定发展。

  2.土地经营制度中的缺陷降低了农村经济发展效率

  (1)家庭承包经营制过分追求土地的公平分配,土地耕种效率下降。在1978年以后,我国农村土地实行家庭联产承包责任制,出于维护农村社会稳定的考虑,农村土地按照劳动力或家庭人口平均分配,不仅是数量的平均,也是质量的平均。过分追求公平分配的制度,在客观上造成农民个体土地的分散和狭小(丁任重等,2008)。一方面,土地地块狭小、分散的格局严重影响了机械化作业,拖拉机等农用机械和设备因为在狭小空间内伸展不开大大降低了效率;另一方面,农业科技很难在农民个体经营的情况下得到广泛传播,一项农业科技的现实运用是需要付出相应成本的,如项目使用费、专利转让费等等,农业技术的使用成本对于农民个体而言是十分昂贵的,农民自身的科学素质不高,学习能力不强,农业科技很难在土地家庭经营的情况下进行有效地推广和应用,农业生产效率必将由于缺乏科技支撑受到不利影响。

  (2)家庭承包经营制使交易成本逐渐增加,农民利益受损。交易成本,包括度量、界定和保障产权的费用,发现交易对象和交易价格的费用,讨价还价的费用,订立交易合同的费用,执行交易的费用,监督违约并对其制裁的费用以及维护交易秩序的费用等。在家庭承包经营的制度下,由于市场信息的不对称,农民在交易中常处于弱势地位,实际交易存在规模不经济的情况,交易成本昂贵并逐渐增加。另外,农民自身抗拒市场波动风险的能力比较弱,在实际交易中,农民利益常得不到保障。从实际来看,土地家庭承包经营制度下,昂贵的交易成本主要表现在市场上购销商品的费用,即人工费和差旅费、催收货款的费用、违约及受欺诈的损失、处理交易纠纷所产生的费用等方面。随着经济的发展和物价的上涨,农民购置基本生产用品和资料,如种子、化肥、农药等的支出会逐渐增大,对农民来说,在交易成本不断增加的情况下,其基本利益是无法得到有效保障的。

  3.土地管理制度中存在的问题影响农村土地的合理利用

  (1)农村土地的管理不规范致使管理权限模糊,土地管理效率不高。一方面,由于多部门参与农村土地的管理工作,部门之间的沟通和协调的难度增大。如在土地利用规划中,存在着总体规划与镇(乡)、村规划之间的矛盾与冲突。现行的土地管理制度规定,各级人民政府组织编制土地利用总体规划,并规定“城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接”(《土地管理法》)。但实际上,这两种规划之间存在缺乏协调、甚至相互矛盾的问题。另一方面,由于土地管理的多层级管理问题和交叉管理问题,法律对各级政府和管理部门的工作职能和管理权限并未进行明确界定和规范,在实际工作中,各级政府和职能部门之间越位、缺位或错位的问题突出(袁铖,2009)。不同的部门之间有利益时争相管理,出了问题互相推诿,尤其是各级政府部门侵害农民利益的事情时有发生,致使农村土地管理的无序与低效。

  (2)土地登记分散且登记内容不全面,土地产权得不到确认和保护。我国农村土地登记存在分散、登记内容不全面等问题,土地产权得不到确认和保护。首先,农村土地登记数量较少,据统计,我国国有土地使用权登记率达86%,集体土地所有权登记率达53%,集体建设用地使用权(包括宅基地使用权)登记率为73%,与城镇相比,我国农村土地登记数量明显偏少。其次,土地登记部门不统一,现实中的土地登记工作分别由不同的部门完成。根据《土地登记办法》的规定,国土资源行政主管部门应对集体土地使用权包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权进行登记,并报经同级人民政府批准,而土地承包经营权的登记工作则由农业部门负责。再次,土地登记内容不全面,根据《土地登记规则》第2条第1款规定:“土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记。”其中,“他项权利”的登记内容并没有以法律、法规的形式进行详细规定,以土地使用权抵押登记为例,由于土地使用权抵押在我国起步较晚,在现阶段,我国还没有关于集体土地使用权抵押的专项法律,例如,担保法禁止宅基地抵押,但并未对农村居民的房屋抵押禁止,农民将属于自己的房屋抵押时,房屋占用的土地事实上却处于抵押状态(黄少安等,2005)。这种土地登记内容的不全面必将孳生更多的土地问题,也必将导致土地管理的低效率。

  二、中国农村土地制度改革取向

  ——农村土地制度主体化

  从当前我国农村土地制度的运行实际来看,土地所有权制度的模糊、经营制度的缺陷以及管理制度存在的问题已经严重影响了农村土地利用(秦建军,2011)。为了保证农村经济的长期稳定发展,促进农村土地的高效开发和合理利用,必须对现行农村土地制度框架进行适当调整和规范,推动农村土地制度主体化改革。

  1.农村土地制度主体化改革的内涵

  从制度主体的角度来看,在农村土地制度中,政府、农村集体、农民是农村土地制度的制度主体,三者的行为取向与利益选择对农村土地制度的变迁与改革起到了重要的影响作用。当前农村土地制度权能及相关权益界定不清;农村集体土地经营主体的经营、收益权利得不到有效保证,经营主体的生产积极性受挫;土地管理主体之间权责不清,管理效率不高,农村土地制度主体化改革势在必行。

  从制度变迁的角度来看,只有不断推进制度改革,才能满足经济发展对制度的要求,才能发挥制度的积极作用。从我国农村土地制度的历次变迁中可以看出,农村土地制度只有符合农民意愿、符合农村经济发展实际,才能够促进农村土地的合理利用,才能够保证农村社会稳定和经济发展。农村土地制度主体化正是针对当前农村土地制度中出现的各种制度性问题而进行的改革。

  农村土地制度主体化改革,是指在农村土地制度的制定及实施中贯彻主体性思想,提高农村土地制度框架的主体性因素,力求将抽象制度落实到现实主体,从而弥补现行土地制度不足、增强制度有效性的改革过程。推进农村土地制度主体化改革应注意两个方面的内容。首先,注意在农村土地制度的制定及其实施中努力贯彻主体性思想。农业是国家经济、社会发展的基础,土地又是农业发展、农民生活和生产的根本要素,农村土地问题牵扯到各方主体之间的关系与利益,因此,农村土地制度的制定及实施,应从主体性视角出发,着重协调和梳理各相关主体间的关系。其次,应注意提高整个农村土地制度框架的主体性因素。制度是对特定领域规则的抽象与概括,只有将抽象的制度落实到具体的现实主体,制度对现实的指导性才能够大幅度提升,才能够提高制度效率。

  2.实行农村土地主体化改革的现实意义

  (1)明晰土地所有权、促进土地市场发展的需要。农村土地所有权主体的性质直接决定了土地利用方式,农村土地权属直接涉及土地征收、流转以及规模经营等实际问题。当前我国农村实行的土地集体所有制暴露出的问题已日渐突出,集体概念抽象,土地归属不明,农村土地在政府征收过程中,农民与政府、农村集体与政府以及政府与政府之间的矛盾和纠纷频频发生,由于土地所有权不明晰,农村土地的有效流转受阻。实行农村土地制度主体化改革,明确农村集体的概念与界限,将农村土地所有权落实到具体主体,有助于减少农村土地的所有权纠纷,有助于消除土地征收纠纷和土地浪费问题,有助于尽快建立农村土地市场,从而规范土地流转和利用行为,为保持农村社会稳定、促进农村经济发展提供必要的保障。

  (2)调动农民的生产积极性、保障农民权益的需要。农民直接参与农业生产,是土地的经营主体,农民的主观意识和行为选择直接影响土地产出。当前,我国农村土地经营采取家庭联产承包的方式,这种经营制度在一定阶段调动了农民的生产积极性,促进了农业生产。但是随着农村经济形势的变化,平均承包土地的弊端也逐渐显现。小生产与大市场的矛盾,农业基础投入不足、吃老本,农业科技的推广和传播的成本高等问题,制约着农村经济的进一步发展。实行农村土地制度主体化改革,尊重农民在土地生产和经营中的主体性地位,保护农民在土地生产和经营中获得的合法收益,保证农民的土地经营权、收益权,有利于鼓励农民的生产积极性,有利于农民在农业生产的过程中发挥自主性和能动创造性。

  (3)规范农村土地管理、提高管理效率的需要。我国现行农村土地管理实行“条块结合,以块为主”的管理体制,以县级政府管理为主,上下级土地管理部门之间主要是业务和政策指导关系,土地管理部门受同级政府领导,并对同级人民政府负责。这种条块分割的管理模式,导致管理部门间的协调、沟通难度较大,部门间权责不清。由于农村土地管理的权力和责任主体并不统一,在发生征地纠纷时,没有具体的管理主体对其负责任,出现“有功大家抢、有责互相推”的情况。实行农村土地制度主体化改革,落实土地管理主体,将管理权利和管理责任统一于具体的部门主体,降低地方政府对土地管理部门的横向影响,增强基层国土部门的工作独立性,有利于规范地方政府和土地管理部门的管理行为,有利于将土地权力与土地责任挂钩,避免“集体寻租”现象的出现,有利于提高农村土地管理的现实有效性。

  三、农村土地制度主体化改革的具体措施

  1.农村土地所有权制度主体化改革

  农村土地所有权制度主体化改革,就要是明确界定集体土地所有权的主体及主体权利,改革关键在于恢复集体所有权应有的主体地位,并通过集体所有权主体化,对集体所有权进行市场经济的适应性改造,使之受到保护和拥有实在的权利。

  (1)始终坚持集体土地所有制。始终坚持集体土地所有制,符合社会主义初级阶段的生产力状况,符合我国的现实国情。在城乡一体化的发展趋势下,虽然有越来越多的农民外出务工,但是他们始终没有割裂自身与土地的联系,土地不仅是农业生产的基本资料,也承担着重要的社会保障功能。在农村经济不发达、农民仍处于弱势的现实条件下,土地集体所有制能够在一定程度上保护“弱势农民”的利益。而且在经济利益驱动日益明显的社会环境下,坚持土地集体所有制,有利于规避和减少土地兼并、耕地流失等各种土地问题,从而有利于维护农村社会稳定。

  (2)构建以村农民集体所有为一般形式的多样化集体所有权主体。根据我国实际情况,在乡镇、村、村民小组三级体系中,构建以村农民集体所有为一般形式的多样化集体所有权主体。乡镇和村民小组不适合作为一般形式的原因在于,乡镇的经济职能、行政职能、公共职能通常是纠缠不清的,若土地归乡镇所有,容易产生公有产权外部性问题,农民的土地权利易受侵害;而村民小组在我国大部分农村地区没有组织机构和场所,也不是法人组织,就不具备作为土地公有所有权主体的资格条件。国家应以村农民集体所有为一般形式,明确界定农村土地集体所有权主体及其权能,同时,根据各地实际情况,可以允许少数村民小组、乡镇农民集体所有土地。对于一些地方村民小组确实存在具有实际意义的村内两个以上集体经济组织且符合所有权主体代表资格的,应赋予其农民集体土地所有权。这样既有利于稳定农村土地关系,也能够使农民的真实意愿得到表达。

  (3)做好集体土地确权工作。作为一项技术性工作,集体土地确权可以通过地籍调查和就地核实的办法予以进行。依照我国《物权法》界定的基本框架,明确不同范围农民集体对农村土地的所有权边界,核实并颁发集体所有权证,从而确认集体土地所有权的空间范围和集体权利内容。在土地确权的同时,应注意防止行政干预对集体所有权的影响。行政权力对各类所有权主体都具有干预的动因。例如,在承包关系中,行政权力往往带来不适当的干预,常常出现乡镇政府、村民委员会代行集体经济组织职能的现象,从而导致农村集体财产难以得到规范管理。防止行政干预,需要积极转变基层组织,特别是村级组织的职能,将村级组织转变成为能够将农民有序组织起来参与市场竞争的服务型组织。

  2.农村土地经营制度主体化改革

  农村土地经营制度主体化改革,旨在尊重和保证农民的土地经营权,保证农民经营收益,允许农民以各种形式转让土地使用权,创新农村土地经营模式。

  (1)建立健全农村土地权益法律保护体系。建立健全农村土地权益法律保护体系的目的在于保障农民的土地权益。为了激励农民的生产积极性,保证农民主体性的发挥,必须注意保障农民的土地权益。通过加强立法,通过法律规定,明确农民对土地的所有、使用、收益、处分等权利,使农民土地权利的行使有法可依、有理可循。加强法律法规的宣传工作,增强农民的法律意识,使农民学会用法律武器来保护自己的土地权益;增强地方政府和农村干部、工作人员的法制意识,使他们在日常工作中能够尊重农民土地权利,并从法律上约束政府的征地、用地行为,有效保护农民的土地权利的行使和利益的获得。

  (2)规范和完善农村土地经营权流转。第一,建立和完善农村土地经营权流转的价格形成机制。土地经营权流转价格的形成必须建立在对土地等级的评定的基础之上,充分考虑土地等级的影响因素,包括土地的地理位置、转包后的经济和社会效益等因素。在土地经营权流转中,以市场为导向,实现土地的合理定价,通过形成价格机制,限制土地的盲目流转,切实保护农户利益。第二,建立健全土地经营权流转的监督机制。由于农民思想认识的局限性,在进行土地流转时,农民容易出现自发、盲目的倾向。鉴于一些基层政府在土地流转中出现权力滥用的问题,必须建立有效的内部管理和外部监督,一方面,成立各种农民协会,对土地经营权流转进行指导和监督;另一方面,在农村基层组织和基层政府之间形成相互制衡的关系,对基层政府的行为进行监督,从而为规范和健全农村土地经营权流转奠定基础。

  (3)加快发展和建设农民合作经济组织。当前,集体功能弱化,在农业基础设施建设、科技推广和自然灾害防御能力等方面,集体经营没有能力解决,但是靠农民一家一户也很难办到。因此,需要引导农民在自愿互利的基础上联合起来,发展和建设农民合作经济组织,发挥集体的力量。农民合作经济组织应建立在农民家庭独立生产的基础之上,其发展应秉持自愿合作的原则,实现真正意义上的“利益共享、风险共担”。农民合作经济组织可以企业模式进行运作,农民与合作经济组织签订合作协议,农民以土地经营权入股,农民合作经济组织负责日常经营管理,年终按照合同约定的条款,农民参与生产盈利的分红。农民合作经济组织的建立在一定程度上为实现农业集约化、规模化经营提供了条件,有利于农民土地经营权益的保护。

  3.农村土地管理制度主体化改革

  农村土地管理制度主体化改革,旨在明确农村土地管理权力,落实农村土地管理责任,将权责统一于相关主体,提高农村土地管理效率。

  (1)明确农村土地管理主体及其行为。目前,我国农村土地管理主要由各级国土部门负责,但是地方政府,特别是县级政府对农村土地管理有着重要的影响。地方土地管理部门易受同级地方政府的行政影响,农村土地管理主体不明晰。为了进一步明确农村土地管理主体,必须健全农村土地管理体系。将农村土地宏观统筹和规划管理的权力集中到中央和省级政府,以国土部门作为农村土地管理的主体,彻底实行省以下农村土地的垂直管理,限制和约束地方政府在土地征收等工作中的不当行为,并将农村土地使用的立项、审核、审批、统计等职能相互分离,通过引入审计制度,对各级农村土地部门领导进行年审和离职审计,将农村土地管理责任落实到具体个人,增强农村土地管理的有效性。充分发挥人大、媒体、法律的监督和制约作用。特别是不断完善土地执法监察系统,建立执法监察责任追究制,责任到人,从而严格土地用途管制,监督基层土地部门及地方政府的管理行为和管理效果。

  (2)规范农村土地征收中的政府行为。一方面,应严格控制征地范围,特别是农用地转非农建设用地,明确界定“公共利益”,优先公益项目征地,从而实现农村土地征收的良好社会效果,保护农民的土地利益。另一方面,完善农村土地征收程序。一是增加独立的公益目的认证程序,对不能认定为公益项目的,不宜使用政府征收,对项目建设确实对投资方和当地群众有利的,可采用商业用地模式;二是健全征地过程中的社会监督程序,使农村土地的集体所有权人和承包经营人参与到土地征收的过程中来,加强社会对征地过程的监督,规范征地的操作过程,避免政府权力滥用。在政府征地过程中产生的征地补偿费,应及时支付给农民,杜绝拖欠,加强对征地补偿费的监管,在日常管理和使用上应严格程序,增加补偿费使用的透明度,对补偿费的使用应实行民主决策,收支情况要及时向外公布,接受农民监督,从而保护农民的切实利益。

  (3)发挥政府在农村土地登记中的主体作用。土地登记是国家保护土地权益人合法权益、维护土地市场交易安全的关键环节。政府是农村土地登记的实际推动者和实施者,因此,政府应积极发挥其在农村土地登记中的主体作用,将土地登记工作真正落实到农村基层,落实到每个农民。在土地登记中,政府应注意完善农村各类型土地的登记、完善农民的房地登记,做好农民及农村集体土地所有权、经营权等权利的登记工作。在农村土地登记中,不仅应对土地数量进行核实和登记,也要注意对土地质量的评价和记录。积极改变当前土地登记部门分散的局面,将农村各类型土地的登记,及其所有权、使用权、承包经营权等的登记全部归于统一部门,并由土地管理部门负责,明确农村土地登记的责任主体,使农村土地登记工作更容易落到实处。不仅要注重初始登记,也要重视土地的变更登记,体现出农村土地交易的动态性,从而保障农村土地交易中各方权利人的利益。

  【参考文献】

  [1]丁军、刘爱军:《中国农村土地制度研究述评》,《江汉论坛》2010年第2期。

  [2]丁任重、倪英:《我国农村土地制度改革问题研究》,《学术研究》2008年第1期。

  [3]袁铖:《主要功能变迁视角下的中国农村土地制度创新》,《中南财经政法大学学报》2009年第6期。

  [4]黄少安、孙圣民、宫明波:《中国土地产权制度对农业经济增长的影响》,《中国社会科学》2005年第3期。

  [5]秦建军:《建国以来我国农村土地制度的嬗变》,《经济问题探索》2011年第2期。

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