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经济改革

肖潇 刘祚祥:关于新型农地改革中土地流转、确权赋能的探讨

作者:肖潇 刘祚祥  时间:2012-09-21

  如今城市化的加速致使城市用地日趋紧张,而现存的国家征地制度已经不能完全适应社会发展的需要,不仅损害了农民的财产权利和收入,也使农民很难分享城市化进程带来的收益。近年来,不断出现突破现行国家征地制度的自发努力,以获取土地收益新的征地模式打破旧传统,改由农户充当农地转用的权利主体,由农户直接转让农地[1-3]。

  在《中共中央关于农村改革发展若干重大问题的决定》中,允许农村集体经营性建设用地的直接入市,这是我国土地征用制度的重大变革,也是对现有土地管理法的重大突破。从某种程度上说,也是对长期存在的农村集体建设用地流转隐形交易市场的一种现实追认。农地的直接入市即用自己放弃的土地使用权去交换另一方所放弃的货币所有权。在土地交易市场上所达成的价格受市场供给需求量所影响,土地出让时处于主动、平等的地位。尽管农民还无法拥有法律意义上的土地所有权,但农民事实上已获得了土地的产权,最重要的就是其处置权。农地可直接入市,是一个大胆尝试,意味着征地制与农村集体非农建设用地直接入市制并存。而土地直接入市的基础是确权,关键是流转,目的是实现全面的还权赋能,通过农村资产的合理流转来实现农村和农民的更高收入[4-8]。

  一、农村土地改革中的确权赋能

  从目前农村土地产权安排来看,农民拥有的土地产权是不完整的。土地对农民来说,除了用于农业经营之外不是一种可以增值和用于投资的资产和生产要素。农民只拥有对土地的部分使用权和收益权,这种产权制度安排的结果,导致了农民的权益得不到有效保障,一旦失去土地便变得一无所有,失去生存的保障。

  土地作为一种生产要素,只有合理流动,才能提高使用效益,也只有合理流动才能真正体现土地生产要素的性质,所以土地流转是必然的趋势。假如土地在流转时没有明确的产权归属时就对其加以利用,就要冒着不能全部获取由使用这一土地而产生的收益的风险,即外部性问题。由于产权不清导致交易过程中出现摩擦和障碍,产生外部不经济,提高交易费用,继而就会影响资源的有效配置。没有界定的权利把有价值的土地流转权留在了公共领域,非市场的交易手段就会占有这部分模糊的产权,那么就会出现其他权利主体攫取农民财富的现象[9-10]。只有当产权被完整的界定时,有关土地流转的信息才能不费代价的获得,有关的交易成本也能降到最低,此时的农民土地在流转交易时土地收益才能实现最大化。但首要前提就是要明晰所有权归属。

  权利界定与否,以及如何界定产权,直接影响着人们的成本和收益,而对成本和收益的计算是人们进行经济决策的基础。从而土地流转必须以“确权”为前提和基础。确权就是给农民拥有房屋及土地的权利,给予他们权利才能给予他们最充分的保障,也才能使农民的土地按照自身的意愿自由的流转,在土地资源的流转中发挥级差地租规律的作用,让农民真正享受到城市化带来的土地增值收益。如果不以确权为前提和基础就贸然地发动大规模的土地流转,那么流转的土地所有者就有可能不是农民,而很可能是其他权力主体,如此一来,其他权力主体会通过土地流转,获得又一轮侵害农民财产权利的机会,那就与城乡统筹的初衷完全相背了。然而,确权的过程实质上是权利的再分配过程。只有将关于土地各项权利清楚地界定到了农民的头上,才能防止土地资源流入公共领域所带来的损失[11-13]。以确权为先导的做法,消除了土地制度改革的系统性风险,为改革加上了一道保险阀。资产权属的清楚界定使农民有“权”可依,消除了土地制度改革的系统性风险。

  确权推动了农村清产核资的进展,也帮助人们重新认识农民拥有的财产存量和收入流量的关系,然而从确权走向全面的还权赋能,可以实现农村资产的合理流转和提高农村和农民的更高收入[14]。

  二、土地制度改革实践——锦江区改革探索

  从2002年中国社科院的调查数据来看,在我国农民的六项财产中,土地和房产占到了74%左右。目前全国过百亿平方米的村镇房屋、近4亿亩的集体建设用地以及18.27亿亩的耕地、1.77亿亩的园地、35.42亿亩的林地和39.29亿亩的牧草地,其价值在至少超过百万亿以上人民币的市值。为什么农民守着这么大的财富还要谋求别的致富之路呢?究其原因,是我国的财产法律体系将这些巨大的财富限定为了“僵化”的资本。将市场经济引入农村是完善社会主义市场经济的一个关键点。然而,目前农民并不具备参与市场经济的能力和条件。由于现在我国在农民土地财产权实现方式上的严格限制,农村沉积大量资本的土地和房屋却不能作为商品来参与到市场经济中来,导致了土地这种具有稀缺性的生产要素的资本化大大减值。财富裂变的条件只有在商品经济环境中才能转化为可流通的资本,流动性不强的财富是不可能产生增值效应的。因此,发展现代化新农村、提高农民收入的一条重要路径就是将农民手中所拥有的存量资源转化为可以创造更高收入的条件。确权只是完备了农村产权的权能,怎样使农民具有和合理利用与城市居民一样的资源流转权。

  作为成都市五个中心城区之一的锦江区,该区的核心区是农家乐特色旅游项目,较少需要土地整理;而非核心区内农户居住分散,缺乏规划,乱占土地现象严重,作为土地产权改革制度的试点的主要区域。

  城乡结合部存在大量农民宅基地多占,少批,未批和工矿企业违法用地的情况,锦江区建设用地实测面积为8000亩,远大于其2004年地籍台账面积4000亩。在确权过程中,又很难平衡各种问题。确权是为了流转,流转需要交易主体,将使用权确给了谁,就决定了谁有权参与市场交易,也就决定了土地流转收益如何分配。为解决上述问题,锦江区并没有简单按现状将集体建设用地使用权确定给实际使用人,而是根据2004年台账进行确权,组建11个村级新型集体经济组织,将集体建设用地所有权和使用权确给这11个公司。公司的注册股东是原农村集体经济组织全体成员选出的村民代表,注册股东又和其代表的村民签署委托持股协议,将其所持股权的收益按协议分配给村民。同时,11个新型集体经济组织又共同组建成立了成都市农锦集体资产经营管理有限公司,委托其统一经营管理所有集体土地。在《集体土地使用权证》上,只明确了集体建设用地的面积,并没有与具体地块一一对应,使原来的集体建设用地使用权存在形态发生了转化,使复杂问题简单化。

  对集中居住区内的300余家企业实施拆除,对零星散居的农民实行宅基地置换,使其集中居住到石胜、大安两个新型农村社区。全面完成后,可整理出建设用地2863亩,其中,新型社区占用362亩,占整理出的建设用地的13%,拟建面积145万平方米,安置农民2.2万人。除新型社区和其他公共设施建设用地外,可结余2501亩用于流转和开发建设,占整理出的建设用地的87%。而锦江区的土壤整理不仅对田、水、路、林、村的改造,还为了直接获得可以流转的集体建设用地或其指标。从而为土地在城乡间自由流动创造条件,获得增值收益。锦江区又先后成立土地储备拍卖交易中心和农村土地房屋登记交易服务中心,从而实现了对土地确权,流转等环节的管理。环节示意图如图1。

  图1 确权、流转环节示意图    

  概括来讲,锦江区的流转模式如图2。

  图2 锦江区的流转模式图    

  锦江区的土地改革构建了农民持续稳定的增收机制,在改革完成后具体可以实现多项收入。1.农民地租金固定收入;农用地流转所得收益,全额返还给新型集体经济组织用于分配房屋出租固定收入。2.农民入住新型社区后,富余的住房可用于出租,由集体经济组织统一出租经营,收益按股分配,实现农民固定收入。3.集体建设用地流转,集体经济组织经营分配收入。4.产业转移工资性收入。土地规模流转后,农民不再直接从事农业生产,而是在引进的企业就业。

  三 结论

  锦江区以农村集体土地产权制度改革创新为核心,通过确权颁证、土地整理、流转交易,推进了农村产权制度改革,为逐步建立城乡统一的建设用地市场、以公开规范的方式转让土地使用权、实现城乡土地“同地同权”进行了有益的探索和实践。为统筹城乡经济社会发展,破解“三农”难题提供了实践经验。

  农地直接入市打破土地市场的“城乡分割”态势,让农民以平等权利去分享土地流转之果,将会大大改善农民尤其是失地农民的民生状况,重构农民与土地、农民与政府的关系。确权是基础,流转是关键,配套是保障,而还权赋能是根本。只有科学的界定了土地所有权的主体,并在此基础上建立严谨的组织结构、明晰具体的产权形态和完善的收益分配制度才是土地有偿使用、合理流转的前提,也是提高农民收益、解决城市化和“三农”问题的重要途径。

  要对农民权利的完整性进行实质性的认可和合法表达,必须上升到中央政府层面上对转让权的承认,修订相应的制度法规,让农民完整的享受转让权。完备农村产权的权能,赋予农民与城市居民同样的资源流转权利,提升收入流,将农村资产转为资本,使农村经济进一步发展,缩小城乡收入差距,解决“三农”问题。

  然而锦江区的农村产权制度改革,有地域和政府支持等各种有利条件,所以这种土地改革方式并不一定完全适合其他地区,各地应该因地制宜,结合自己的实际条件,探索一条适合自己的道路,尽快实现国有土地和集体土地“同地同权”,实现城乡、区域协调发展。

  【参考文献】

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  [10]阙祥才、种道平.农村土地流转中的农民权利意识研究[J].湖北社会科学,2005(6).

  [11]李秋婵.土地流转中完善农民权利是关键[J].企业技术开发,2009(6).

  [12]刘祚祥.城市化、农地征用与失地农民利益补偿[J].城市发展研究,2006(1).

  [13]罗必良.农地产权模糊化:历史、现实与变革[J].南方经济,2005.

  [14]刘祚祥.公共领域、农地产权和农民的土地发展权分享[J].甘肃行政学院学报,2008(2).

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