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经济改革

农民是如何失去土地所有权?

作者:  时间:2012-11-20

  财产所有权是很重要的法律权利,其主体必然是法律关系的主体,应该具有法律上的人格意义。也就是说,它应该是参与法律关系享受权利和承担义务的“人”──法人或自然人(公民)。法人与自然人都具有法律上的人格,法人是具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担义务的组织。从我国现行法律关于农村集体土地所有权的立法本意和相关规定上来分析,“农民集体”在概念上与“农民集体组织”有着十分明显的区别。“农民集体”不是指乡(镇)、村或者村以内的农村集体经济组织、也不是指某级行政组织如乡(镇)政府或某级自治组织如村民委员会。对于这一点,法律明确规定由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理属于村农民集体所有的土地就是最好的说明。也就是说,农村集体经济组织或者村民委员会都没有土地所有权,它们只能经营管理属于“农民集体所有”的土地。显然这是与传统的社会主义公有制理论相一致的。按照传统的公有制理论解释,“农民集体所有”是农村劳动群众集体所有制在法律上的表现,指的是属于一定区域内(乡、村、村以下)全体农民所有,即不归哪一个组织(生产合作社或村民委员会或村民小组),也不归农民个人。然而,随着经济改革的深入,我国相关的经济和民事法律的健全和发展,特别是在进行农村集体土地的确权过程中,这种没有具体组织形态和法律人格化的“农民集体”就会遇到诸如不能行使和保护自身权利等情况。为了解决这一问题,经济理论界和有关的行政管理部门都力图明确“农民集体”的性质。例如1994年12月国家土地管理局地籍管理司在关于对农民集体土地确权有关问题的答复中就指出:“‘农民集体’是指乡农民集体、村农民集体和村内两个以上农业集体经济组织,包括由原基本核算单位的生产队延续下来的经济组织。”行政执法部门的这种解释,在一定的意义上将“农民集体”确定为“农业集体经济组织”。但这与正式的法律表述是不一致的。这种模糊不明确的规定,导致经济实践中的混乱。在现实中,有些地方是由村民委员会或村民小组等非经济组织履行土地产权的职能;有的地方虽然规定土地由其农村集体经济组织所有,可是国家征用土地却仍需经村民小组同意,征地补偿款仍由村民小组支配;有些地方则由于无法确定“农民集体”的法律性质,虚设产权主体,以至失去土地的发包主体,造成产权混乱现象。

  将法律规定上的“农民集体所有”理解为“全体农民共同所有”,目前被称之为农村集体土地制度改革的重要思路之一。按照我国民法通则规定,财产共有权中的共有财产主体是各个共有人,在共有的形式上有按份共有和共同共有。其中按份共有,是指两个或两个以上的共有人按照预先确定的财产份额,分别对于共有财产享有权利和承担义务;共同共有则是两个以上的人基于某种共同关系而共同享有某项财产的所有权。共同共有与按份共有的主要区别是不分份额。在共同共有中,只要共有关系存在,共有人就不能划分出哪个人享有多少份额。由于财产不分份额,共同共有人对于共有的财产都享有平等的占有、使用、收益和处分的权利。那么,农民集体所有的土地是按份共有还是共同共有呢?显然,如果要确定为共同所有的话,只能是共同共有了。但是,如果确定农村集体所有的土地属于社区农民共同共有的话,在农民集体所有这种共有关系消灭时,就要确定农民各自应得的多少份额。毫无疑问,这种土地所有权份额的确定是对农民个人拥有土地所有权的肯定,也就是承认了土地所有权的私人所有。这是与公有制理论相冲突的。因为按照传统的公有制理论,“农民集体所有”这种公有制形式,财产关系的主体只能是代表该集体全体成员的“集体”,任何个人都不是公有财产的权利主体。农民个人对集体的财产,只有“集体”的所有权,尽管农民是“集体”成员之一,但没有确定个人份额的所有权。在集体公有制中财产的所有权是不可分割的。不能量化到个人,也不能以个人为单位进行转让。劳动者对劳动成果的获得不是直接与财产份额挂钩,而是同劳动数量和质量联系在一起。这种理论,在法律上的表现出来的就是,决定农民个人不是“农村集体土地”任何产权意义上的主体,所有权的主体,只能是不具备法律人格意义的、虚拟化的“农民集体”。

  我国宪法修正案第二条规定,“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律的规定转让。”《民法通则》第八十条规定:“土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。”《土地管理法》第二条规定:“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。”第四十七条规定:“买卖或者以其他形式转让土地的,没收非法所得,限期拆除或者没收在买卖或者以其他形式转让的土地上新建的建筑物和其他设施,并可以对当事人处以罚款;对主管人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分。”可见,我国法律是严禁土地所有权买卖、出租、抵押或者以其他形式转让的。但特别值得指出的是,国家对农村集体土地所有权的各种限制,不仅体现在有关的法律之中,更多的是由大量的非法律规范性的土地政策所调节。这些由国家、政府、政党或单位制定的土地政策,具有广泛性(无所不包),且具有随意性(所谓灵活性),并在一定的意义上具有超法律效力的作用(是一种超法律意义的政策规范)。这些土地政策,由于是以政策形式出现的,所以更能够反映一定时期的政治需要,更能体现传统公有制理论,也就更能具体地将农村地所有权集体公有化(国家化)。

  从我国农村集体所有土地的现状来看,一方面,由于国家严禁土地所有权买卖、出租、抵押或者以其他形式转让,使农村集体土地所有权处于一种完全无价格衡量的“虚拟财产”状况。农村集体土地所有人“农民集体”只能是法律象征意义的所有者,而不能将其所有的土地衡量确定为具体的财产,更不能进行社会财产交换。另一方面,国家掌握和控制了农村集体土地的最终处分权。只有国家通过其机构可以改变农村集体土地所有者的归属,可以将这个“农民集体”所有的土地变更为国家的或另一个“农民集体”。而且,国家对农民集体土地所有权的处分具有强制性。是否处分、怎样处分、怎样补偿都只能服从国家意志,不存在土地所有人与国家权力行使者作为平等民事法律关系主体共同表达意志。在这种情况下,国家不是作为所有者这样一个法律关系的主体,与其它土地所有权人具有同样的法律地位;而是凌驾于一切其他所有权的之上仲裁者,甚至具有超越法律之上的权利。这主要表现在国家对其他所有者法定权利强制性的控制上,比如,就是一个农民集体所有的土地向另一个经济组织转移时,也必须先将土地所有权转给国家,而国家再将土地使用权转让给需要用地的组织。国家为了公共利益需要,可以依法对集体所有的土地实行征用,将被征用的集体所有的土地转化为国有土地。而且,国家征用土地的补贴是由国家确定的,不是所有人意志的的体现,也不能真实地体现土地价值,是一种强制性的非市场价格,是非地租的不等价补偿。国有土地的所有权是不能转化为集体所有的土地,如因公共利益的需要,经过十分严格的审批程序后,才能将国有土地的使用权转让给集体使用。这必然导致国有土地会越来越多,集体所有的土地会越来越少。这种非平等主体的所有权转移,已不是法定形式的财产所有权转移。也就是说,国家在对农村集体土地所有权的处分权能和使用权的转让上所进行的限制,已经离开了法律意义的财产所有权基本权能的范围。

来源:中国农村研究 [关闭] [收藏] [打印]

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