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经济改革

朱悦蘅 黄韬:农村土地集体产权的主体化及其治理机制

作者:朱悦蘅 黄韬  时间:2013-04-17

  长期以来,在我们对整个社会进行产权制度分析的时候,总是有意无意地忽视了一个事实,那就是农村的发展依托着一个相对弱势的产权——集体产权,这也正是“三农”等诸多问题发生的根源。然而,尽管集体产权是庞大农村地区和农村人口生产生活的根本保障,它却仍然是一个观念和法律名义上的存在,在实践中尚未充分展开,在法律上也未能规定完善。本文从财产权主体化的一般机理出发,分析农村土地集体所有权空洞化的表现和成因,以及集体所有权主体确定及其权利归位等相关问题,进一步探索农村集体产权关系的治理机制等问题。

  一、财产权主体化的一般机理

  刘诗白(1998)指出,财产权是经济活动中的主体权利,产权分析的重要方面是财产权占有主体的性质、形式和职能。财产权具有占有的排他性、权利的不兼容性和主体的不重叠性等特征。德姆塞茨(1988)认为,排他性是指决定谁在一个特定的方式下使用一种稀缺资源的权利,即除了所有者外没有任何人能坚持有使用资源的权利,也可以拓展到包括所有者决定谁可能使用一种资源的权利。他还从外部性的角度阐释说,与社会相互依赖性相联系,没有一种受益或受损效应是在世界以外的。产权的重要性在于它能帮助一个人形成与其他人进行交易时的合理预期,产权的所有者拥有他的同事同意他以特定的方式行事的权利,并能阻止其他人对他的行动(在权利界定中不受禁止)的干扰,从而引导人们实现将外部性较大地内在化的激励。菲吕博腾和配杰威齐(1972)也认为,产权是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。综合这些论述,可以得出一个简单的产权公式:产权=产权的主体+主体的权利。

  产权作为围绕物的占有而形成的排他性关系,其主体和主体的权利都应当是特定的、确定的,占有或不占有的主体之间应当是相互认可和没有争议的。如果产权的主体及其权利边界不明确,就会出现一个行为主体的成本与收益不一致的情形,也就无法形成主体与其他人进行交易的合理预期,使外部性无法内在化而导致产权功能的丧失。因此,产权的主体化包括界定产权的主体和产权主体的权利两个方面,是产权关系得以形成并实现其功能的前提条件。

  在市场经济体制下,土地要素配置、土地资产经营实质上是土地权利的契约化交换,必须建立在产权清晰界定的基础上。产权的合理界定可以发挥其基本功能:一是内部激励和约束功能,合理界定产权可以对产权主体产生更有效的激励,并且可以约束土地使用者的机会主义行为。土地产权强度的提高可以更好地阻止侵权行为的发生,并提高土地价值;二是提供外部交易功能,为土地在不同主体之间进行交易提供产权载体,当土地利用存在外部性时,产权可以使外部性内在化,并且使土地资源得到优化配置。应当指出的是,产权的实现是通过社会的强制而实现的选择权利,有赖于政府的力量、日常社会行动以及社会伦理和道德规范。

  一项产权的主体化程度,即产权主体的明确或是模糊,以及主体的权利完整或是残缺,决定着产权的强弱程度及其相对地位。巴泽尔(1997)指出,人们对资产的权利(包括他们自己的和他人的)不是永久不变的,它们是他们自己直接努力加以保护、他人企图夺取和政府予以保护程度的函数,资产将产生的净收入取决于权利的界定,也就是说,取决于权利受到怎样的保障。阿尔钦(1987)认为,私有产权的强度由实施它的可能性与成本来衡量,这些又依赖于政府、非正规的社会行动以及通行的伦理和道德规范。可以看出,产权的强度事实上表现为产权的主体与其他权益相关者之间的关系。如果主体及其权利是明确界定的,表明产权主体拥有权益相关者的同意或认可,产权即是完整和有强度的,不会在产权结构中处于受侵害的境地,反之,如果产权主体的权利是不明确或受限制的,那么这个主体就不能有效阻止其他人对他的行动的干扰,会表现出弱势产权的特征。这种比较模糊和残缺的产权,在产权的相互作用和影响中,甚至可能出现产权或所有权异化的现象。

  二、农村土地集体所有权的空洞化及其表现

  农村土地产权制度在农民财产权利保护中处于基础性地位,然而现实却是集体产权的空洞化状况,不仅集体产权主体模糊不清、主体权利残缺不全,而且农民集体及其成员对产权的保护能力弱,权益相关者的侵害行为严重,政府的干预较多而保护不足,都使农村土地产权成为一个相对弱势的产权。

  从集体产权的主体角度分析,集体土地所有权主体归属不清。宪法笼统地界定为农民集体所有,民法通则界定为乡(镇)、村两级所有,土地管理法和农业法中则界定为乡(镇)、村、或村内农业集体经济组织所有,物权法界定为村农民集体所有、村内两个以上农民集体所有和乡镇农民集体所有。这种对所有者主体的不确定指称,折射出人民公社体制遗留下来的“三级所有”关系的变动和混乱状况,也是农村现实土地关系的反映。法律虽然明确了“农民集体”的所有者地位,但“集体”概念具体化为乡镇、村、村民小组三级体系。三级体系是传统集体所有制时期一个行政化的概念,三级本身存在一定的包含和上下级关系,不利于确定集体土地所有权,也不利于市场经济条件下平等主体关系的形成。总体上说,现行法律虽然确立了农村土地集体产权的原则,但未能确立起集体产权的主体及其整体构造,农民权益得不到落实和保证。即使认为法律的表述对于土地权属边界的规定是明确的,这种权益边界也会由于地方政府、社区集体组织、村民小组甚至是地方家族势力等方面的影响而变得模糊,而这又往往成为各方主体争夺利益的借口。

  从集体产权主体的权利角度分析,集体所有权的权能和利益弱化。尽管法律承认了农村集体对集体土地所有权的主体地位,但其权能又必须由其他政策规定来形成,或由其他主体来行使,从而形成了集体土地所有权主体权利不明晰的空壳现象。一方面,国家及其各级代理人通过行政权力对农地产权进行限制和分割;另一方面,通过长期承包经营,农民享有对农地产权的众多分割。尽管农民集体作为农村土地的所有权主体,却不能自己选择农地使用制度,这已由国家作出统一安排,集体只能遵照执行。集体的权利和义务是不对称的,其权利实际上是虚拟的,它不拥有土地的收益权、抵押权,也必须把耕地发包给农户,只能够对农户使用土地进行监督。集体有义务保障农户的土地承包权利,要为农民提供服务,还要保障政府土地规划的落实,却又没有相应的收益来履行自己的义务。农村土地承包法实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割,且没有明确合理地界定它们之间的权利边界,集体的土地所有者权利受到极大的限制。这里暗含了一种立法思想,即试图把集体的土地所有权“名义化”(党国英,2005)。农民集体作为土地所有权主体却无权买卖集体土地,集体土地只有经国家征用或征收后才能出让、转让,法律也不允许集体之间相互买卖土地,农村集体公共设施、公益设施建设用地也必须由县级以上政府批准,农民集体和集体经济组织没有批准权。这样,集体并不能作为所有者对土地的相关权利负责,在土地分配、土地流转等事务上没有制定政策的权利;在遇到外部(主要是国家)需要征用农村土地时,也几乎没有同意与否以及维护相应利益的谈判能力。

  于是,“集体”或者是国家管理农村的一个虚拟中介,或者是具体个人管理农村的一个合法名义,它如何能保证对农村生产力的促进,尤其是如何保证农民能够获得由这种促进带来的利益,都是不确定的(孙津、郭薇,2006)。作为正式制度安排的集体所有权,在其成员中却只获得较低的认知度,这与所有权本身的缺陷有密切关联,至少应在厘清公私法的基础上去实现集体所有权的主体化、完整化。如果在法律上确认了农民的集体土地所有权,而实践中又严重限制和弱化这一所有权的权能,那么集体土地所有权只能变成一个无实际内容的空泛概念。

  正是国家权力的全面干预,通过一系列法律和政策对集体产权的利益关系进行安排,以维持集体产权的存在。这既是造成集体产权空洞化的原因,又在一定程度上“填补”了集体产权的空洞。集国家和基层政权的法律、法规、政策而形成的产权规则,其中有积极的方面也有消极的方面,这也正是集体产权和家庭承包责任制适应性与局限性的根源。农村土地集体产权的基本原则和制度安排,并非由农民集体和农民自主创设,而是由国家法律和政府政策从外部加以制定与调整,如集体土地的权利束的设置,农民集体和农户的权利及行使规则,所有权与承包经营权的分离等,这种行政化的产权关系不是市场交易的产物而是国家赋予的,也隐藏着国家对农民土地权利侵蚀的“合理性”。此外,由于受农村中残存的准行政关系的影响,各农民集体(乡、村、组)之间的地位和所有权边界实际上是不平等和不确定的。在这些方面,需要国家对集体产权和农民利益给予真实的界定与保护。

  按照交易成本经济理论的观点,不同的资产专用性决定了不同的治理结构。土地作为具有承载功能的物质基础,资产专用性本身不是很强,其交易应当适用于市场化的治理结构,但必须看到我国农村土地具有很高的“资产专用性”,这并不是由土地本身带来的,而是由于法律和政策对土地用途、土地权益等方面的过多限制造成的,因而表现出由国家出台一系列政策规定设定统一的治理结构,其缺点是政府治理的成本和市场“交易”的成本都很高,而集体土地的市场价值却无法完整地实现。这时我们看到的,就是由于“所有权残缺”带来的农地资产专用性的异化。

  农村土地集体所有权的空洞化,也导致了农村经营体制的残缺。虽然名义上建立了统分结合的双层经营体制,但家庭经营与集体服务二者没有协调发展和相互促进。承包制使农户获得了很大的生产自主权,但也相对削弱了集体的功能,使得依靠集体来完成的一些社会福利事业和农业基本建设成为薄弱环节。双层经营体制的残缺,使得家庭承包经营这种农业普遍采用的经营形式,难以发挥出其全部绩效。乡镇企业一度创造了乡村工业化的奇迹,但很快在政府主导的整顿和改制中整体衰落,并导致乡村工业化长期滞后。随着农村集体经济变成“空壳”,原有的统分结合的双层经营体制逐渐名存实亡,使我国农村呈现出现代小农经济的图景。

  集体产权空洞化也表现为农民对土地的实际利用不足,使得农村生产力日趋空洞化。虽然土地管理法和农村土地承包法强调了农民对土地的耕种,但实际政策却是鼓励农民作为剩余劳动力进城务工,所以农村优质劳动力实际上并没有与农村土地很好结合,同时还出现了具有一定规模的土地撂荒现象,使得农村土地总体上利用不足。在相关政策的配合下,农民大规模向城市转移,虽然解决了城市化所需的廉价劳动力问题,但“三农”的面貌并未因此发生根本转变。由于农村承包经营权的刚性存在,进城农民大多不会放弃农村的土地产权,因而农村人地比例没有根本改变,但耕种土地的农民却实实在在地减少了。大量情况表明,农村劳动力供求关系正在发生重要变化,只能维持土地等生产资料与较低水平的劳动力的结合,制约了农业生产力的进一步提高。农村优质劳动力的普遍流失,仍属农村支持城市的第一个“普遍性趋向”的发展阶段,也是农村生产力空洞化的一个表现。

  从产权的角度分析,主要原因在于:(1)现行集体产权制度与政策的取向,使承包关系稳定而非变动,即使农民存在某些机会主义行为,一般也不会轻易丧失,有关政策实际上为农民转移开了绿灯;(2)现行集体产权的构造,维持着较低的土地规模化经营程度和农业劳动生产率水平,以及乡村工业和其他产业的缺乏,促使优质劳动力转而寻求更高的比较收益。在市场化、工业化、城镇化和经济全球化的过程中,农民既需要有家庭经营作基本的保障,也需要集体经济、集体组织和乡村工业,否则只有可以预见的相对贫困甚至破产,而这些都需要集体产权,以及集体产权的主体及其权利结构在市场经济条件下的适应性构造。

  三、农村集体土地所有权的主体化:确权颁证

  根据产权经济学的基本原理,在由狭义所有权、占有权、支配权和使用权等权利组成的产权束中,狭义所有权是最根本的权利,其主体的状况决定产权关系的性质和状况,其他产权主体应当由其决定或选择。并且,产权关系的变动应当以狭义所有权即归属权状况为限度,如果超出一定限度,就必然引起产权关系和所有制性质的改变(黄少安,2004)。从集体产权内部的结构看,集体产权的主体化包括集体所有权、使用权、支配权等各项权能的主体化。

  集体所有权体现着集体产权的性质,它的确立是集体产权构建的核心问题。

  在集体产权可以分割的条件下,不同权利项可以有不同的主体,但这些不同权利项主体之间的关系,是依据集体所有权的性质、形式和职能而展开的,因此集体所有权的主体化是集体产权主体化的主导方面,不仅使农村特定的土地归属于某一农民集体,也使这一土地成为特定的农民集体所属的财产。只有确立了集体土地的主体归属关系,这一土地的性质、形式和职能才得以最终确立,对集体土地的占有、使用和支配的各项权利组成的复杂产权关系才能有序形成,也才能在社会经济生活中确立起一种明确而合理的财产秩序。集体土地承包经营权的主体化,能够形成明晰的用益物权,对农户产生直接有效的激励,这也是农村土地集体产权主体化的重要内容。

  我国现行法律规定农村土地属农民集体所有,农村土地所有权的主体是乡、村、村民小组的农民集体(相当于人民公社时的三级所有、队为基础的提法),但法律没有明确界定三级所有或分享的格局中,所有权主体到底属于哪一级以及每一级主体的权利边界。加之农村经济发展水平并不平衡,文化传统差异明显,土地占有关系表现出多种多样的主体形式,也使得法律规定较难统一。虽然早在1986年通过的《土地管理法》中就规定,应对农民集体土地所有权登记确认并颁发土地所有权证,但长期以来在我国大部分地区尚未开展或完成。从积极方面讲,这为当前依据现代产权理论,适应发展着的经济生活的实际需要,对所有权主体结构作出整体安排和适当调整,提供了一定改革和创新的空间。

  近年来,在成都农村产权制度改革中,农村土地的确权和登记是保障农民土地权益的基础。通过对农户土地、房屋、林权的调查、测量及公示等一系列环节,成都颁发《集体土地所有权证》、《集体土地使用权证》、《房屋所有权证》、《农村土地承包经营权证》和《集体林地使用权证》,让农民享有了法律赋予的相应财产权利。2011年国土资源部、财政部、农业部《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》提出,加快农村集体土地所有权、宅基地、使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作,依法确认和保障农民的土地物权,力争在2012年底基本完成农村集体土地确权登记发证全覆盖。这应当说在确认农民集体、农民与土地长期稳定的产权关系方面,迈出了重要一步,有助于维护农民在城镇化、工业化和农业现代化进程中的权益。

  确立农村土地集体所有权的主体,应当考虑的因素很多,主要有如下因素:(1)应当有利于保持集体土地所有制的性质,以符合社会主义初级阶段的生产力状况;(2)在没有土地权属争议的情况下,尽可能保持现有土地权利状况;(3)有效地行使所有权,降低产权运行的成本。“集体所有”为一定范围内的农民集体所有,无论乡、村、组中哪一级范围的农民集体作为所有权主体均有理论上的依据。从理论上讲,对于农民集体所有的土地边界比较清晰,存在具有实际意义的集体所有权主体或其代表资格的,均可依法予以确权。

  按照“一物一权”原则,一物之上虽然可设立若干个可以相容的物权,但只能设立一个所有权。不同范围的农民集体是不同的民事主体,处于平等的民事主体地位,同一块土地只能属于一个特定的农民集体,不能有两个或两个以上农民集体交叉重叠。乡镇、村、村民小组的农民集体经济组织之间也不存在从属的关系,它们只是地位平等的不同经济组织,对外能够独立承担民事权利和义务。因此,国家应对农村土地集体所有权主体及其权能,作出简单而明确的法律设置,以求“定分止争”,同时尽量减少因追求整齐划一而给农村生产生活造成混乱,这样既有利于稳定农村土地关系,也能使农民的真实意愿得以表达。农民集体所有的土地,重在加强其内部的治理,使农民代表能行使真正的支配权,农民能享有真正的权益。

  从某种意义上讲,在集体所有制性质的前提下,集体土地确权主要是一个技术性问题,而且无论确权到哪一级都可以通过地籍调查和就地核实的办法予以解决。经过长期的制度变迁,普通农民实际上更为关注的是土地实际利益的有保障和相对公平,集体产权的界定和保护才是农民在市场经济条件下最根本的利益所在。依照物权法确定的基本框架,明确不同范围农民集体对农村土地的所有权边界,在农民集体同意一致的前提下核发集体产权证,确认集体土地所有权的空间范围和权利内容,已不存在任何实质性问题。

  从产权与经济绩效的关系来看,界定产权主体及其权利,也需要降低产权运行的管理费用,并提高资产运用的效益。总体上,集体土地所有权主体定在哪一级主要反映了经营规模和治理费用之间的矛盾。在以农业为主要产业,二、三产业比重较小的中西部地区,承担农户转移成本的条件和能力较弱,农村土地流转的内在动力较弱,农民集体和集体土地的范围就应当大一些,以使农民承包土地能够在更大范围内,通过内部的流转扩大土地经营规模。在集体产权制度下,较大规模土地的经营意味着更加复杂的委托代理关系和利益关系,由于规模经营的治理成本不宜通过外部解决,就需要在治理费用与规模收益之间进行比较。而在东部经济发达地区,承担农户转移成本的条件和能力较强,农村土地流转的内在动力较强,从事农业经营的土地规模可以更大一些,这部分治理费用并不因此而增加,相反还会有所节省。但东部地区一些以乡村工业为主的地方,集体经济实力比较雄厚,且农用地的非农化流转比较普遍,由此形成的集体资产数量较大,这部分资产管理的费用较高,因此集体所有权范围不宜大,以便有效管理集体资产。在村内集体经济组织或村民小组较为同质化,经济实力和区位相差不大的情况下,集体所有权的范围可以大些。对于城市周边的地区,村内各组地理位置和土地数量不一样,升值快慢不一,对土地级差收益预期不同,就不宜将所有权范围设置过大。比如,蒋省三、刘守英指出,在广东南海,以行政村为单位建立股份公司的占20%左右,而以经济社(村民小组一级)为单位建立股份公司的占79.1%,从一个侧面反映了对集体所有权设置的需要。此外,不同地区的农民素质、民主意识和治理传统不尽相同,应当按照农民意思自治的原则,作出实事求是的所有权界定,以利于产权的运作和管理。

  四、农村集体土地所有权的主体和行使机制

  构建完善集体土地产权的治理结构,关键在于明确内部各产权主体及其权利,以及各产权主体之间的委托代理关系,以减少产权结构的内在摩擦,节约产权运行费用。在当前正在进行的集体土地确权登记发证工作中,按照文件要求是“把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织”,这个提法表明此次确权登记发证与最终形成比较规范的“农村集体土地产权制度”之间还有相当距离。因为,按照物权法的规定,集体经济组织还不是集体土地的所有权主体,而只是集体土地所有权的行使主体。

  物权法对于所有权主体直接行使所有权未作一般规定,而将所有权的行使赋予所有权主体代表,即具体的经营、管理主体,包括:(1)村集体经济组织或者村民委员会;(2)村内各个集体经济组织或者村民小组;(3)乡镇集体经济组织。这实质上是法律代行了所有者选择代理人的权利,或者说限制了所有者对代理人的选择权利。虽然物权法第五十九条规定,所有权主体有权依照法定程序决定土地承包、承包地的调整、土地补偿费、集体企业的所有权变动等重要事项,第六十三条规定集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的,受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销,但这并不是所有权的全部内涵。从某种意义上讲,物权法承认了农民集体的权利地位,却没有直接承认其所有权主体权能或者民事主体资格。

  现代市场经济的运作,需要在多样的所有主体与经营主体之间作好财产权的安排。所有者对其代理人要赋予一定范围的对财产的支配、使用以及处置权,构建起代理人的财产权(经营权),以形成委托代理经营的活动与职能,又要使经营权约束在所有权的基本框架内。农民集体和农业集体经济组织是两个不同属性和层次的概念,虽然农业集体经济组织也是由一定范围内的全体农民组成,但并不等于农民集体本身。若农民集体不享有法律人格,势必不利于其对外以自己名义进行民事活动,维护农民集体的权益。这样,由于法律规定与产权结构的内在要求之间不匹配,决定了所有权主体与代理主体之间必然产生矛盾,这种矛盾一旦难以化解,就会为政府干预留下空间。物权法的立法意图实质上是通过法人化的所有权主体代表来实现农民集体所有权,但需要进一步理顺有关的委托代理机制。其中,两个问题应予以重点关注:第一,由谁委托的问题。应明确集体有直接行使所有权的权利,并让集体所有权主体真正拥有选择自己财产代理人的完整权利。第二,委托给谁的问题。法律和相关政策规定只需要确立公平、公开、竞争性的程序及相关的监督检查机制,就可以确保农村基本经营制度的进一步完善(陈剑波,2006)。

  如何重建农村基层组织,不仅仅涉及农村财产体系的重构,也涉及行政体制改革和法律体系的调整。从目前情况看,完善农民集体的法律地位,关键在于依法定形式(物权)明确客体物(土地)的权利归属,赋予权利主体以民事主体地位。为便于集体组织对外开展活动和维护集体权益,法律应把农民集体确立为一种特殊的民事主体,建立健全农民集体法人的组织机构和治理结构,规范农民集体的成立运行,以便通过法律手段来调整农民集体与集体经济组织之间,也就是所有权主体与其代表或行使主体之间的关系,而不必再留有政府干预的空间。在立法上,应当规定村民大会或村民代表大会为农民集体的最高权力机构,集体经济组织作为所有权主体代表对集体土地的一切重大处置,均需经集体经济组织的农民集体表决同意,以充分行使所有者的权利。要进一步完善农民集体内部的民主管理机制,扩大农民集体表决的适用范围,明确规定相关程序,使得集体土地所有权主体与主体代表相制衡。农民集体可以召开成员大会直接行使权利,使得集体有实现自己意志、行使自己权利的途径。否则,以集体经济组织或其他自治组织代替农民集体,就失掉了集体产权及集体所有制的真实含义。

  对于集体经济组织而言,要完善集体土地所有权的行使机制,建立法人的治理机构,包括法人的权力机构、执行机构和监督机构等,使其发挥重要的主体代表作用,真正发挥集体土地所有权实现过程中应有的经济功能和经济效益。应当明确集体经济组织是集体土地所有权主体代表的一般形式,逐步取消村民委员会、村民小组作为所有权主体代表的情况,避免出现多头代表、多种组织职责不清的现象。村民委员会和村民小组可以代表农民集体行使监督权,一定程度上制衡集体经济组织行使集体土地所有权,真正维护农民集体的合法财产权利。

  五、农村土地集体产权主体化的治理机制

  集体产权并不是一种典型的物权概念,其治理机制也应当有所不同。从历史渊源上说,近现代的集体所有权是从源于西方的合作制中产生的,其基本特征与合作的基本原则具有天然的内在一致性。任何形式的合作都必然导致和包含着集体所有权,即便是小生产者在个别私人所有的基础上进行的股份合作,也因合作组织和合作成员平等、民主地占有支配共同财产(包括)股金而获得了集体所有的性质。从逻辑上说,任何合作组织或集体经济组织,只要它采取开放和民主的经营管理方式,就终究会发展出一定范围内的社区性集体所有权来(马俊驹,1993)。

  我国物权法虽然未对“集体所有”的内涵作详细解释,但从第五十九条“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有”的规定来看,实际指出了“集体所有”的内涵为“本集体成员集体所有”,并特别强调了应当“依照法定程序经本集体成员决定”的有关事项,这也反映出“集体所有”的实质意义在于,其所有权由本集体成员平等、民主决定。我国法律对集体经济组织的相关规定也与此一致,如宪法规定“集体经济组织实行民主管理,依照法律规定选举和罢免管理人员,决定经营管理的重大问题”,以及物权法规定“集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况”等。一定范围的集体和集体组织成员在直接管理处分集体财产时,必须遵照全体成员以民主方式形成的集体意思,必须严格执行一人一票、民主管理等合作制原则。集体意志是集体产权行使的前提,法律必须保证集体建立一个保障成员民主权利得以充分发挥的机制,以确保集体产权的正确行使。

  集体所有权是个人和一切其他成员共同拥有的对集体财产的所有权,个人作为集体内部的一员,一方面他既是集体财产的所有者的一分子,另一方面他又不是集体财产的所有者,因为他没有属于个人的所有权,作为个人,只有和其他一切成员结合,共同构成集体财产的所有者的时候,他的权利才有效,才能发挥作用。个人作为集体的一员既是所有者,又是非所有者,构成了集体产权关系中个人的二重规定性。这一规定性决定了个体和集体既有利益上的一致性,但个体又是与集体相区别的利益主体,个体并不必然关心和维护集体产权,同时集体也并不必然包含和保护个体的利益。当个体利益与集体利益不一致的时候,个体缺乏维护集体利益的激励,会导致集体所有权的弱化,从而使各自利益的保护都会变得更加困难,容易受到外部产权和政府干预的侵害。集体产权的现实构造,既要避免单个私人单独享有权利,又要解决集体成员集体享有权利时的意志协调问题。如果一个大的团体的成员在理性地追求他们的个人最大福利时,就不会起到使他们的共同或团体目标利益进步的作用(奥尔森,1962)。倘若集体活动的目标不是为了实现其成员利益的最大化,也会使集体产生异化。在计划经济的很长时间里,乡村集体的主要目标是为了向国家提供尽可能多的剩余产品。在市场经济时期,集体的代理人或是集体中的少数人为获得更多个人利益,也使集体活动偏离共同利益目标,出现了诸如集体资产流失等问题。集体在什么程度上能够实现成员的共同利益,取决于国家对集体产权的保护程度和普通成员在集体中的地位,也取决于集体自身的组织结构和运作机制,这是由集体的组织特点所决定的。

  与现代公司中的治理结构相比,集体产权制度中不存在个人所有权且产权分散而平均,造成集体行动较大的困难和较高的成本,以及一些内在的委托—代理难题,而且这些难题难以通过集体以外的竞争性市场来加以解决。另一方面,由于集体所有的主体不像国家所有权的主体那样范围广大,集体在必要时可以直接行使所有权,从而避免代理人造成的损害。关键在于,这种直接行使的机制本身应当是健全和完善的,集体产权的成员对代理人的行为,几乎随时都可以被观察和监督到。因此,强调集体产权必须依靠内在的民主管理、民主监督方式来解决就十分必要。这也正如宋磊、孙晓冬(2012)所指出的,经济民主本应是社会主义市场经济转型目标的题中之意。

  在集体内部,集体意志的形成需要有一系列较为复杂的协商程序,如召开成员大会决定重要事项等,所有成员联合达成一个最优行为的协议的谈判成本往往很高。因此,集体产权的实施通常通过集体成员民主选举的代理人进行,但如果代理人的利益取向出现偏差,集体活动最终实现的利益就可能与集体成员应获得的产权利益不一致,可能出现集体产权的委托—代理问题。当一个集团组织内的成员为数很少时,成员之间有可能进行充分的谈判并一致同意开展集体行动。集体成员越多,以正确的比例分摊收益与成本的可能性越小,“搭便车”的可能性越大,离最优化水平就越远;集体规模越大,为开展集体行动进行讨价还价的人数越多,从而讨价还价的成本会随集体规模的扩大而增加(奥尔森,1995)。同时,集体中有较强影响力的部分小团体可能控制着集体产权的具体实施。在大多数决策中,一个控制代表或是一个小的管理团队成了事实上的所有者,会造成集体权利的虚化和对其他成员利益的损害。

  可见,集体产权的实现有赖于合理的治理结构、适当的规模、内部的协调性,并消除内部团体的控制。首先,要通过一定的组织(权力机构)和程序使集体意志得以形成,对集体土地的支配做出决策,然后,由一定的组织(执行机构)来贯彻集体决策,同时要有一种常设组织(监督机构)来监督集体意志的贯彻情况,保护集体利益和成员利益不受侵犯(张安毅,2006)。

  六、结语:土地确权之后的乡村治理

  在市场化条件下的乡村治理,最根本的是要加强对集体土地产权的界定和保护,对集体产权进行市场经济的适应性改造,重新构建农村地区的产权基础。在转型时期,“还权赋能”不能因“确权颁证”结束而结束,相反,不仅“还权”还在路上,政府在界定了产权之后,保护产权的责任也才刚刚起了个头。顺应这一要求,政府所要做的是使政府干预从农村集体产权制度中有序退出,但既不是要转向国有化,也不是转向私有化,而是关键在于恢复集体产权应有的产权主体地位,使之受到保护和拥有实在权利,并构建各类基本产权主体共同发展的和谐产权关系。

  当前,政府应当从明晰农地产权主体及其权利、完善农地产权交易的市场制度、构建城乡土地一体化登记管理体系、提高农村劳动生产力等四个维度,切实履行政府在社会主义产权制度建设中的职责。首先,必须坚持城乡二元土地所有制,改变目前农村产权与城市产权的失衡现状,遏制土地要素从农村到城市、土地权益从农民集体到国家的大规模单向流动,实现城乡土地产权的均衡和权益平等。在进一步的市场化改革中,政府应该打破现有体制对农村集体产权的诸多限制,明晰农地产权主体及其权利,使土地本身的要素属性和资产属性凸显出来,促进土地要素的自由流转和市场化治理,确保农民能利用自己的土地资源,自主完成从农民到市民之间的资本积累。这样,既能降低政府治理和市场交易成本,也更能促进城市化进程。其次,在“确权颁证”之后,政府也并没有完全退出,不合理的征地、市场分割和各种限制也还在继续。当前要特别注意的是,要加快建立城乡之间土地平等交易和产权转换的一整套具体规则,加强城乡一体的土地市场建设,规范相关各方交易行为和利益分配,使集体土地的权益得到平等有效的保护。第三,我国《物权法》明确了建立一个统一的、一元化的产权登记体系的原则,而现行的城乡二元土地登记制度,不能适应农村土地产权变动的需要,阻碍和限制了农地产权权能的实现及城乡土地要素的流转,应当依据物权公示和登记生效的原则,从制度设计上构建一套覆盖城乡的统一的土地登记管理制度。第四,政府还应统筹城乡劳动力的合理配置,加大城乡劳动者人力资本投资,促进集体土地与优质劳动力的结合,完善统分结合的双层经营体制,进一步发展农村劳动生产力。

  在农村土地确权之后,农民和农户家庭经济更加分散化,农民如何面对市场,如何联合、合作、实现产业化是乡村治理面临的重要问题。由于农村土地集体所有权的整体性和承包经营权的均分性,以及土地所有权与承包经营权必定分离的特有的产权结构,可以在承包经营权而不是所有权基础上建立起股份合作,将分散的农民个体组织起来,集中小块土地等生产资料进行合作经营,构建农村依靠自身力量发展的内生机制。在集体产权制度基础上,进一步探索集体所有制的多样化实现形式,壮大集体经济,丰富农村公共品的供给渠道。

  土地财产权是一种法律权利,农民土地财产权的确立,在国家、集体与农民之间引入法律因素,从而决定了国家调控基层社会的基本模式,将由行政权力主导转变为以契约关系主导的乡村治理模式的变革。如都江堰市采用了“鱼鳞图”这一确认形式,从法律属性上讲,“鱼鳞图”是村民之间关于产权确认的民事法律文件,对所有参与签字盖手印的村民产生法律上的约束。确权之后,产权保护就成了农村产权改革的核心工作,而产权的保护也有利于乡村法治建设,促进乡村治理走向法治之路。为维护农村和农民在生产要素城乡流转中的合法权益,四川省在律师协会中设立统筹城乡法律服务专委会,成都市将农村产权维护纳入政府法律援助范围,这些都是值得探索和总结的做法。

  在构建农村集体土地主体化的治理机制中,要注意防止政府的不当干预。行政权力对各类产权主体都有干预的动因,防止行政干预的关键不在于确权给哪一级主体,而在于制度的有效约束。一方面,这需要完善集体所有权主体及行使主体的治理结构,使乡村治理主体拥有更大的自主空间和自主能力,另一方面,需要基层政府和基层组织的转型,在市场经济中重新进行定位。由于农村土地集体产权得以明确,基层政府和其他行政性组织将逐渐失去直接管制权,主要承担行政性的社会管理和服务职能,如乡村的规划、基础设施和公益事业的建设等,成为农村公共产品的提供者和农民与市场联结的中介。

  此外,作为公有产权的一种形式,集体产权必然要反映社会上一部分人共同占有他们所拥有的生产资料和生产成果的关系,需要在社会利益、集体利益与成员利益之间进行协调和平衡。在城乡二元体制和城市化的特定阶段,乡村治理离不开“国家—集体—农民”这一框架下的任何一个,农村需要国家承担相应的责任和投入,农民也需要乡村共同体的保障和公共品的提供,关键在于国家、集体和其他主体与农民的利益关系如何构造与治理。从多元主体合作博弈的视角,我们要寻找国家和乡村社会都能够接受的一条道路,一方面乡村社会嵌入到国家关怀之下,另一方面则把国家的治理融入到乡村发展中,最终实现社会的有机整合。

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来源:《经济社会体制比较》 [关闭] [收藏] [打印]

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