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经济改革

刘放生:农村土地分类分步改革:一计定乾坤

作者:  时间:2013-12-05   浏览次数:0

  全文从作者的切身体验出发,以农村土地改革为例,说明运用科学方法的重要性,倡导以实事求是的方法论为基本思路,理解和落实三中全会《决定》。

  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)在发挥市场配置资源的决定性作用的前提下,把农村集体土地分为经营性建设用地、宅基地、农业用地和自然生态用地四大类,分类分步制订改革措施。这一举措,符合农地实际,化解种种困境,带来农民实利,有利城市发展,奠定发展基础,具有极强的操作性,利在当代,功盖千秋,可谓一计定乾坤。

  一、分类分步制订农村土地改革措施,适应了农村土地结构变化的实际。改革开放30多年来,农村土地的用途发生了重大变化,大体上如《决定》所列,包括四大类,且每一类的具体情形又多种多样。

  第一类为集体经营性建设用地。有消息称,农村集体所有制建设用地达2.5亿亩,接近于城市国有建设用地的面积,其中工商业等经营性建设用地为大头,有整乡整村的,也有点状分布的,大体有如下四种情形:

  一是被笔者称之为“集体所有制市镇”的建成区。即指以农民为主体在农村集体所有制的土地上兴建的达到市镇设置标准的村落,是一种农村内生式的城镇化。如江苏省江阴市华士镇华西村,全村原有的面积0.96平方公里,380户,1500多人,经过2008年并村后,面积扩大到35平方公里,3.5万人,销售收入超过500亿元。党委、村委和企业117名班子成员有45%是非华西村人;3000名大学生就业人员中的大部分是非本地学子2007年外来人员达1.7万人,实际上已成为一座集体所有制的城市。

  二是“城边村”。主要分布在城市的周边,有的已列入城市规划区内,以住宅等商业服务为主要经营项目。

  三是“城中村”。大体上又有两种情形:一种是土地全部为城市所征用,原土地集体的成员,全部进入专设的拆迁安置小区,以房产和商业服务为主要经营项目,但没有转户成为市民,村落的行政体制也还是农村序列。另一种是村落原有的土地,一部分已由城市征用,成为国有土地;存量部分仍为集体土地。深圳市2011年土地总面积1991平方公里,其中建设用地917.77平方公里,建设用地中农村集体建设用地390平方公里,占42%,几乎就是一座集体所有制的城市。

  四是农业区乡村集体所有的工商业用地。有的聚集为农村小集镇;有的呈点状分布于远离集镇的村落。

  上述集体经营性建设用地,由于此前没有统一的城乡建设用地市场,不允许集体土地直接入市。于是在实践中暴露出一系列突出问题:一是随着征地规模和被征地农民数量的逐年增加,引发的社会矛盾也逐年增多,导致涉及征地的信访居高不下,群体性事件时有发生,社会风险加剧。二是使用效率普遍较低,如一些“集体所有制市镇”的建成区,村民虽已完全脱离农业,人事二、三产业,但住房普遍按农业区习惯兴建,层数较少,占地较多,加剧了城市用地的紧张程度,增加了耕地占用。三是造成城市空间布局混乱,景观极不协调。

  针对集体经营性建设用地,《决定》提出:“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”可以说,落实这些举措,农村集体所有制建设用地一系列困境,可以基本消除,城镇化将进入最好的时代,可谓一策解千愁。

  第二类是农村村民住宅建设用地。法律规定宅基地为集体所有,分类上列入集体建设用地。按所有者分类,一般为农民所有,但也有通过继承或私下转让成为城镇人口的住房资产,因其建在农村集体土地上,未缴纳土地出让金等费用,习惯上也称为“小产权房”。按座落方位分类,可分为农业区住宅、郊区住宅和城区住宅等,不同方位的住宅的价值相差很大。按其稳定性,农区村的住宅是相对稳定的,可以代代相传,千秋万代;而座落在城中或城边的住宅,则处于变动之中,随时可能划入城市规划区。

  如同集体经营性建设用地一样,村民住宅建设用地存在的问题也较多,早已倒逼着改革的推进。据此,《决定》提出:“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”。落实这一决定,村民住宅用地存在的问题也有望基本解决。

  第三类为农业用地。通常为种植业主要是粮食作物用地。这类土地为集体所有。实行家庭承包以来,由于工业化、城镇化和农业现代化步伐加快,也发生了重大变化:

  一是土地集体的权力分化。宪法、土地法、承包法规定土地集体有独立进行经济活动的自主权、划分农用地和建设用地的权力、发包集体土地的权力共三大权力,现第一项权力交由农户和市场,第二项权力实际上上收,第三项权力因承包“长久不变”而不存。集体消失的部分土地使用权上收,国家具有征用权、用途管制权和不得抵押、买卖的控制权。

  二是土地集体的经济权益放弃。税费的免除,放弃了所有者的经济权利。相应地,土地集体的公共职能直接上收到中央和地方高层政府,公共服务,转移支付,统一标准,基层操作,土地集体的经济和社会管理外部化。

  三是承包关系中的“承包”因税费免除而不复存在,“家庭承包”成为“家庭占有”。

  四是有成员权、无承包地,无地人口增加,家庭之间的实际占有土地的差距扩大,成为多次确权的障碍。

  五是土地集体形成的“土围子”,加上几十年来形成的成文法的不完善,在农民进城和代际更替的情况下,非本土地集体(原生产队)的成员,很难获得土地的承包权和继承权,影响了农地的流转经营、规模经营和家庭农场的发展。比如,按《继承法》,其子女可以继承承包权,但土地集体(原生产队)多数成员选用《承包法》第四十八条规定,即“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包,应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。”如果三分之二的成员不同意本集体以外的人承包和继承,有关法律就悬浮虚置,土地权属搁置,甚至因此弃耕荒废。随着工业化、城镇化的发展,有的土地集体的成员全都进城,一家一户耕种几个土地集体(原生产队)的土地的能力也已具备,而集体之外的人员不能承包和继承,更不能进入居住耕作,农业现代化、粮食安全就受到很大的制约。

  六是承包有权、所得无益。人多地少的农村,进城就业常住的家庭,由于人多地少,地租收益量较少,回乡打理时,除去往返开支,收不抵支。随着代际更替,外出家庭的后代逐渐与故土的人成为陌生人,承包权、承包地犹如鸡筋,食之无肉,弃之可惜。

  七是阻碍农村行政区和社区区划的适时调整。农村人口大为减少,调整农村行政区划和社区区划本是题中之义,但因各土地集体之间人均土地资源占有量的差别,土地集体外壳坚固,行政区划和社区区划调整无法进行,行政成本、社会管理成本居高不下,拖死了整个农村的改革和发展。

  对于农业用地,《决定》提出:“加快构建新型农业经营体系。坚持家庭经营在农业中的基础性地位,推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。坚持农村土地集体所有权,依法维护农民土地承包经营权,发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多种形式规模经营。鼓励农村发展合作经济,扶持发展规模化、专业化、现代化经营,允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社,允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护,允许合作社开展信用合作。鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业,向农业输入现代生产要素和经营模式”。

  很明显,在农村各类土地中,农业用地的改革,并未完全触及其中的重大问题,逻辑不是那么清晰,基本上是以维持现状、稳定为主。这是可以理解的。因为农业已十年连增,相对于建设用地,农业用地的倒逼程度不是太急,且涉及的问题更深,如人民公社时期仍存的“三级所有、队为基础”的集体所有制以及专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等农业经营组织形式等,都还有待更深入的研究和实践,特别是统一思想认识的难度很大。一句话,农业用地改革,远不如其他类型土地改革那么急迫和成熟,加上改革发展的重点转入城市,在这种情况下,把农用地的系统改革,放在其他几类土地的改革之后,当前以稳定为主。这种分类分步改革是十分必要的,可以理解的。只要建设用地的新模式基本成型后,农业用地的系统性改革便会水到渠成,一气呵成。

  第四类为自然生态用地。自然生态占用土地,包括水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等,其中很大一部分属于农村集体所有,全国集体所有的林地面积就达30亿亩。由于农村居住人口减少,电煤气进入农村家庭、退耕还林等,农村自然生态环境有了改善。但由于农民收入较少,超量砍伐林木时有发生;工商业和城市占用湖泊、河道、湿地、林地的成本过低,生态空间被过多占用;农业超量使用化肥、农药,水源污染严重。原因是多方面的,但根本是利益问题,就是生态用地的收益只计算作为农业的收益,没有顾及生态价值。如林地,仅仅按砍下的林木来计算收益,没有考虑其空气、水等生态价值。对此,《决定》提出:“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。加快自然资源及其产品价格改革,全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则,逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围,调整严重污染和地下水严重超采区耕地用途,有序实现耕地、河湖休养生息。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制,提高工业用地价格。坚持谁受益、谁补偿原则,完善对重点生态功能区的生态补偿机制,推动地区间建立横向生态补偿制度。发展环保市场,推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度,建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制,推行环境污染第三方治理”。“改革生态环境保护管理体制。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度,独立进行环境监管和行政执法。建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。健全国有林区经营管理体制,完善集体林权制度改革。及时公布环境信息,健全举报制度,加强社会监督。完善污染物排放许可制,实行企事业单位污染物排放总量控制制度。对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度,依法追究刑事责任”。这些规定落实后,自然生态的改善和农民的收益都是可期的。

  总之,据笔者近日与城镇周边和远郊农村干部群众的交谈,农村土地分类分步改革的作法得到普遍赞成,期待更具体细致的规则出台,早早成行。

  二、分类分步制订的农村土地改革措施,还具有 “向前展望、超前思维、提前谋局”的意义。虽然这次农村土地改革以2020年为时段,从解决现实问题出发,“纯属发展性举措不写”,但土地分类分步改革的前景已逻辑地展示出来。比如,“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股”, “慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”,“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”等等,这些举措如能得到落实,加上国家对农村承担更多的义务,实现农业农村农民公共设施、社会保障等公共服务城乡一体化;原有的集体所有的土地,有的转变为城市土地,有的虽继续用于农业,但会被新的经营组织所更新。如此,原有的农村土地集体所有制就可能顺畅地过渡到一种全新的社会主义的农村土地所有制形态(或国家所有、家庭占有),并带来农村政治、社会一系列新的重构重组。如此,农村土地的分类分步改革就具有了习近平总书记在《决定》说明中提出的“向前展望、超前思维、提前谋局”的重大意义。

  三、农村土地分类分步改革,还是科学的认识论和方法论的娴熟运用。“天下有地,人生其上”。土地制度是城乡发展的基础制度。农村土地结构的变化,并非始于近几年,而是从改革开放之始甚至可以说是改革开放之前的乡镇企业时代便已出现。多年来,农地改革一直在改革的视野之内,受到高度的关注。如2008年10月12日中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,就提出过诸如“逐步建立城乡统一的建设用地市场” ,“逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制”,“同地同价”,“依法保障农户宅基地用益物权”,“健全农业生态环境补偿制度,形成有利于保护耕地、水域、森林、草原、湿地等自然资源和农业物种资源的激励机制”,“推进农业经营体制机制创新,加快农业经营方式转变”等等。但是,由于土地“公好还是私好”的思想惯性,没能看清土地所有权不断淡化的趋势;由于仅仅从农业发展的单方面出发,没有看清现代农业发展的动力来自工业化、城镇化的外部而不是来自农业农村内部的实际;由于囿于财富存量论贫富差距,没有看到农民守着土地“金饭碗”讨饭吃的现实等等,因而对农村土地的类型变化浅尝辄止,在改革举措的规划设计中,则谨小慎微,裹足不前,甚至于一些政策举措,守成与改革、提倡与限制、明晰与含糊,相互牵扯,相互抵销,互不协调,甚至互相否定。比如强调“土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途”,“坚决守住十八亿亩耕地红线”。这就既忽略了近2.5亿亩集体建设用地的实际,也忽略了农村土地流转后集体所有的性质可能发生变化的实际(如承包地抵押给了私人银行而还不起贷款时就成为私有的了,而抵押给国有银行还不起贷款时就成为国有的了,等等)。实践对于这样的相互牵扯、相互抵销、甚至互相否定的政策规划设计,当然的无动于衷,以至多年来改革并无实质性进展,而一些能够加快发展、也有能力加快发展的地区和单位,就被逼得绕过红灯,曲线求存,但又带来新的后遗症,增加新的改革难度。而十八届三中全会从解决现实问题出发,分类分步举措农村土地改革,就瞬间柳暗花明。这正表明了党的更加成熟和智慧。

  事实再一次证明,如果说城乡土地的乱象,核心是利益问题,根子是制度问题,而制度的背后则是认识论和方法论的问题。正因为如此,习近平总书记在党的十入届三中全会上关于《决定》的说明中特地强调了三点注意事项:“增强推进改革的信心和勇气”,“坚持解放思想、实事求是”,“坚持从大局出发考虑问题”。现在,“大局”已由《决定》谋划出来了,我们不仅要有实事求是的认识论,更要以实事求是的方法论为基本思路,把认识上升到方法,牢牢把住政策和策略这条“党的生命线”,增强勇气和智慧,运用有效的策略、实用的方法,努力开创改革开放的新局面。

来源:社科院农村所 [关闭] [收藏] [打印]

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