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经济改革

深化改革进行时:土地改革任重

作者:  时间:2014-01-07

  核心提示:今后如何深化改革,使得三中全会通过的改革决定成为现实中的改革方略,有赖于市场政府边界的进一步厘清和改革的进一步深化。

  2013年12月30日中共中央政治局召开会议,决定成立中央全面深化改革领导小组,由中国国家主席习近平任组长。这使得十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,在深化改革的步骤上有了更坚韧的支撑。

  改革的深化依赖于方方面面的共同努力,社会各界对改革的认识和理解,亦是关系此后改革能否深化、深化到何种程度的重要一环。2013年11月19日,在“《财经》2014:预测与战略”年会上,经济学家吴敬琏、全国人大财经委副主任委员辜胜阻、中国社科院副院长李扬、国家发改委宏观经济研究院副院长王一鸣、中国银行首席经济学家曹远征等专家学者,就三中全会的意义、功能,改革的顺序、步骤等进行了富有意涵的讨论。

  五位经济学界人士认为,三中全会通过了一个非常好的改革总体设计和路线图,确立了经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用。

  今后如何深化改革,使得三中全会通过的改革决定成为现实中的改革方略,则有赖于市场与政府边界的进一步厘清和改革的进一步深化。

  在这其中,明晰市场经济的产权制度基础,确保不同所有制主体的财产权利得到平等保护,实现商品和要素价格市场化,消除普遍存在的行政垄断、地区垄断,以及理顺政府、市场、社会之间的关系,消除各级政府过度干预和直接介入微观经济活动,并建立法治,确保法官独立行使审判权等都至关重要。深化改革没有完成时,只有进行时。

  时间表紧迫

  各界基本共识是,三中全会通过了一个非常好的改革总体设计和路线图,尤其是确立了市场在资源配置中起决定性作用,纲举目张。

  曹远征同时认为,三中全会形成的决定还有了时间表,比如到2020年,“在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,使各方面制度更加成熟、更加定型”。

  曹远征认为,距离在一些基本领域和重要环节建立起基本制度还有七年,深化改革可谓时间紧迫。

  吴敬琏认为,三中全会公报中有两句话尤为重要,一句是“要仅仅围绕市场在资源配置中起决定性作用,深化经济体制改革”;另外一句是“建立统一开放、竞争有序的市场体系”,这是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。

  这两句话分别回答了两个重要问题。第一句回答了最近十多年改革要往哪一个方向走,是向市场化的方向走,还是向强化政府对于经济和社会的管控方向走的问题;第二句话则回答了市场经济体系的内涵。

  在吴敬琏看来,历次党的三中全会都对中国的改革起了很重要的作用,但是有一个发展的过程。十一届三中全会提出了解放思想;十二届三中全会提出了要建立有计划的商品经济目标;十四届三中全会做出了关于建立市场经济若干问题的决定,而十八届三中全会比十四届三中全会所要求的市场经济更上了一个台阶。十四届三中全会指导下建立的市场经济体系是初级版的,还带有很多旧体制的遗产;十八届三中全会提出来的建立市场经济体制则是升级版的、更加成熟的、符合现代要求的市场经济。十四届三中全会所建立起来的初级版的市场经济保证了中国经济的崛起,而建立一个统一开放、竞争有序的市场经济体系消除了原来经济体系中存在的旧体制的一些遗产和缺陷。比如条块分割使得市场碎片化;妨碍竞争的垄断行为,行政干预行为,行业保护行为,使得市场失去了竞争性;要素市场的发育程度低等缺陷。

  辜胜阻认为,本次改革与邓小平时期推进的初次改革开放相比,不同点在于,35年前改革的难点是观念革命,邓小平提出让一部分人先富起来,而当时的意识形态是财富越多越资本主义,知识越多越反动。而35年后的改革难点是利润调整,所以要更多靠顶层设计。并提出推进改革要有系统性、整体性和协同性,要打破改革的碎片化、应急化和部分化。

  辜胜阻说,成立深化改革领导小组,对顶层设计改革的系统性、整体性、协同性非常重要。与吴敬琏相同,他认为三中全会理论最大的突破是重新定位市场,从20年市场的基础性作用到今天的起决定性作用,重新界定和塑造了政府与市场的边界。而从市场起基础性作用到起决定性作用,首先应体现为市场主体的平等地位。市场主体的平等地位不仅强调国有经济的活力、控制力、影响力,也提出激活非公有制的经济活力和创造力。

  特别是完善金融体制方面,提出了要让民间资本来建立民营的中小银行,这是一个很大的突破。如何发挥政府的作用,辜胜阻认为可以归结为放权、削权、分权、限权、监权,还要防止政府对公民合法权利的侵犯。

  李扬则从金融领域看到深化改革的内容颇多。首先全会提出了要建立多层次的资本市场,强调一个成熟的资本市场应该有进有退,按照市场原则有序退出;其次强调了加强金融基础设施建设,并提出了要建立普惠金融。现在中国金融实力很大,但缺乏为草根和普通人服务的金融工具,普惠金融首次写入改革决定意义深远。再次,全会决定强调金融开放是“对内、对外开放”。对内开放主要指的是允许民营资本进入金融系统。

  对外开放则强调:一、资本市场双向开放;二、资本与金融项目下的可兑换程度;三、实现人民币资本项目可兑换;最后是强调了监管措施的稳健标准,特别强调了监管协调。在李扬看来,上述种种表述虽然并不新奇,但落实起来牵一发而动全身,对金融市场 未来影响必将深远。

  深化改革的次序

  改革时间表上,离“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。到2020年,在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型”还剩七年。七年中,改革有次序有顺序,对于最近两三年改革最紧迫的任务是哪一些,五位经济学家给出的答案,各不相同。

  吴敬琏提出,有七方面的改革是必须做的。第一,是明晰市场经济的产权制度基础;第二,是确保不同所有制主体的财产权利得到平等保护,不同所有制企业能够平等使用生产要素;第三,是实现商品价格和要素价格,包括利率、汇率等价格的市场化;第四,是完善反垄断立法,消除现在普遍存在的行政垄断、地区垄断;第五,是按照市场能够办的交给市场,社会能够办的交给社会的原则,理顺政府、市场、社会之间的关系,消除各级政府过度干预和直接介入微观经济活动;第六,是建立法制,确保法官独立行使审判权;第七,改革和改变现在以事前监管为主,以实质性审批为主的监管办法。

  最重要的是解决政府和市场的关系问题。在吴敬琏看来,十四届三中全会所要求建立的体制没有充分发挥作用,最主要的原因就在于政府过度的干预和政府直接地插入市场有关系。要实现市场起决定性作用,有两个方面必须有所行动:一方面,向市场主体的全面开放和取消管制。市场开放一方面要简政放权,要最大限度地取消行政审批,而非向地方政府下放审批权;另一方面,就是实行负面清单制度,并且负面清单要逐步缩减,现在上海公布的负面清单仍然过长。

  辜胜阻赞同吴敬琏关于市场与政府关系的观点。他说,政府是有形之手,市场是无形之手,要防止有形之手变成闲不住的手,把政府身上的手还给市场,向市场、社会、中间组织放权。关于改革次序,他最看好的是土地制度改革,城镇化配套改革最重要的是土地制度改革,而不是户籍制度的改革,因土地制度改革会释放很大红利。另外是金融改革,本次金融改革是主体多样化,让民间资本兴办民营银行,必然给经济增长带来巨大活力。

  李扬认为,有三项改革需要引起重视。一是在企业改革中,除了三种所有制形式之外,要发展职工持股计划,这是一个巨大而重要的问题,可惜研究的人不多。第二项特别重要的改革是城乡一体化,城镇化要放在城乡一体化的框架下来推进。第三项是上海自贸区建设,这是中国应对目前复杂国际形势的一个非常积极的举措。

  曹远征认为,三中全会的《决定》涉及300多项改革,很难说哪个更好。但是,他最看好的第一个是财税体制改革,要重新决定中央政府、地方政府的责任,也是事关国家治理能力基础的一项改革。第二是上海自贸区建设,负面清单还可以缩短,政府管理的经济事务应越来越少。第三是城乡一体化。过去讲城镇化和城市化,是城里人怎么帮助农民解决问题。现在城乡一体化的核心,是平等的公民权利。比如把基本公共服务深入到农村去,消除不应该存在的城市和农村区别,农民身份问题和“三农”问题。农民也应该享有他的财产权利,可以对财产进行转让和保护。树立公有产权和私有产权都神圣不可侵犯的思维观念,这一点对中国意义深远。

  王一鸣认为,改革要从大家共识最高的地方改起,这样改革阻力更小,成本更低。共识最高的首先是政府简政放权。本届政府已经承诺减少三分之一审批权力;第二是政府的流程再造,以后应宽进严管,按照流程,加强事中监管和事后评估;第三是政府要履行公共服务职能,财税体制一定要调整。上述三项可以先改起,配之以强化市场体系建设。比如土地制度改革和金融体制改革,能够把两个要素市场建立起来。从理顺政府与市场的关系上说,下一步行政体制改革也需要进一步深化,预算要透明。在他看来,改革没有退路,改革没有捷径,改革也没有终点。

  土地改革任重

  作为要素改革的一个重要领域,土地改革在未来的经济发展和城乡一体化过程中都极为关键。数位经济学家对土地改革的具体路径做出了不同阐述。

  王一鸣在沿海调研中发现,家庭承包责任制在改革开放之初确实解放了农业生产力,但现在家庭承包责任制到了必须突破的时候,土地作为一种要素资源,必须要流转起来,使得土地实现规模化效应,并实现农业的高附加值。

  为了实现土地流转,第一要确权,成都、重庆、嘉兴很多地方已经有很多实践。第二要建立流转平台,要有不同等级、不同层面的交易市场。第三要有最严格的用途管制,不管怎么流转,农业用地、粮食用地,流转到谁的手上也只能种粮食。

  辜胜阻认为,应该突破所有权的观念限制,让使用权流转起来。

  吴敬琏认为,经济比较发达的江南地区,过去就把土地产权确定为两个主要的权利,一个叫“田底权”,就是大家所说的所有权,另外一个叫“田面权”,也即使用权。主要权利就是田面权。他认为学界所提出的要实现产权的私有化,讲的是经营权和使用权。

  但土地的使用权流转并不容易。有关方面的主要顾虑,一是会不会冲击18亿亩红线,二是用途管制。但是,土地流转确实比较复杂,对于原有的土地财政会产生很大的冲击。

  改革会使农民得到更大财产权利,但是,对旧的体系会产生冲击。一方面地方政府对改革可能坚决不让步,二是现有的地方债务怎么办?现在资产负债表中的负债率太高,很大一个原因就是跟过去的土地财政和土地产权制度有关。改革后,地方债务因素也必须要纳入考虑,从而使得改革能够比较顺利地推行。

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