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经济改革

蔡永飞:厘清土地功能,让农地改革轻装前行

作者:蔡永飞  时间:2014-01-14

 

  据称,十八届三中全会关于农村土地制度改革的论述遭到不少“误读”,比如有人认为三中全会解禁了小产权房等,为此,相关部门高层不得不出来予以澄清。

  对土地改革政策如何预期,关键在于认清土地功能及其现状。

  据称,十八届三中全会关于农村土地制度改革的论述遭到不少“误读”,比如有人认为三中全会解禁了小产权房等,为此,相关部门高层不得不出来予以澄清。其实,对土地改革政策如何预期,关键在于认清土地功能及其现状。

  以笔者之见,土地功能主要有政治的和经济的两方面功能。

  在我国,土地的政治性功能有三。一是作为民族国家的领土为本国居民提供生活居住场所,是民族独立和国家安全的重要条件。二是保障粮食安全,以足够的耕地生产足够的粮食,保证全民族免于生存危机。这一功能是土地的广义保障功能。三是保障农业人口的就业和生存,以农地和相关条件使农业人口不至于失业和居无定所。这是土地的狭义保障功能。很明显,由于中国人口众多,尤其是乡村人口数量庞大(据国家统计局公布的数据显示,截至2012年底,该数字为6.4222亿),实现土地的生存保障功能,无疑是重大政治问题。

  土地的经济性功能也有三个方面。一是作为微观经济运行的关键要素、宏观经济调控的重要对象,这主要是人类社会进入工业时代以后的工业用地和城市用地的功能。土地作为要素进入市场,其价值主要体现为由人类生产生活的区域布局形成的工业区域和农业区域的差异、城市和乡村的差异所带来的土地级差地租,因此土地或者说级差地租成为不同利益主体的争夺对象,并增加了土地制度改革的复杂性和难度。二是人类进行农业生产的基本条件,这是农业用地的功能。三是人类进行生态文明建设的基本条件,这是生态环境建设用地的功能。生态文明由工业文明发展到一定阶段时所催生,可以看作是工业文明的高级阶段。发挥和调节土地的经济功能,虽然带有很强的政治性,但毕竟主要是技术性、科学性的治理问题,因而在推进调节土地经济功能的改革时,既要发扬民主,更要尊重规律、讲究科学。

  土地功能的多面性,决定了对土地制度建设和改革的需求的多面性。由于各自利益和社会职责不同,全国性的政治家更关注土地的政治功能,而区域性的政治家和地方行政官员以及经济界人士则更关注土地的经济功能。但由于全国性的政治家主导着土地改革全局,因而土地改革注定必须以满足实现土地政治功能的需要为前提。所以,在不存在严重领土主权问题的今天,国家领导人谈土地制度改革,都强调粮食安全问题、要求坚守18亿亩耕地红线,都担心大量农业人口脱离农村而又无法在城市立足时将会出现社会动荡。

  但在当下中国,粮食安全或许并不是问题:第一,尽管最近一些年来我国耕地和农业劳动力都在大幅度减少,但粮食产量却连续10年增长,这一事实表明只要粮食生产能力达到一定水平,粮食供给就不会有问题。第二,尽管工业化、城市化(城镇化)会占用耕地,但有专家认为实现工业化和城市化并不会突破18亿亩耕地红线,而且第二次全国土地普查发现我国耕地已增加到20亿亩。第三,国家已经实行了最严格的耕地保护制度,基本农田保护制度也使农地及其用途得到了最有力的管制,只要继续实施这些制度,维持耕地的数量并没有问题。因此,对于粮食安全问题来说,土地改革目标除了仍要保持耕地应有数量以外,主要着力点应当是不断提高粮食综合生产能力,同时以大力推进公共服务均等化,为种粮农民提供足够补贴等措施,调动农民种粮积极性,培养职业和专业农民队伍。

  现阶段较有争议的是如何看待农地的生存保障功能。一些学者和官员认为,农地改革必须稳妥慎重,因为一旦影响了农地的生存保障功能,中国就会出大问题。

  事实上,正如一些学者所指出的那样,到本轮土地制度改革之际,农地对于农民的生存保障功能已大大弱化。首先,农地对农民工已经不再具有(狭义)保障功能。改革开放初期刚刚开始实施家庭土地承包制度的时候,农地确实是农民的生存保障,同时也是就业保障,但从上世纪90年代农民大规模进城务工开始,情况逐步发生了变化。2008年底,国际金融危机传导到我国,导致我国2000万农民工提前返乡,然而2009年春节后,大部分农民工还是再次进入城市寻找工作,而且在城市出现“民工荒”的背景下基本实现充分就业。这一事实以及此后不再出现大规模农民工返乡潮的情况表明,我国的城市工业化已经有能力把农民工留在城市。并且,如果城市化、城镇化布局合理,还将继续有效吸纳农业转移人口。

  其次,土地对留在农村的农民的社会保障功能也已基本为新农保、新农合等所替代。农村实行了免费的义务教育,新农合从2003年起试点,到2010年实现基本覆盖全国农村居民。新农保从2009年起试点,到2012年实现了社会养老保险制度全覆盖。可以说,尽管乡村人口享有的公共服务水平仍远低于城市居民,但农地的生存保障功能,确实对农民已失去了意义。

  再次,现行农村土地承包法所规定的农村土地流转制度,仍然以保留农地集体所有权和农民承包权为前提,并没有允许让农民最终与农地“断根”,农地仍然可以为农民“兜底”。事实上,土地财产权利已经和使用权结合在一起,所有权日益虚化、弱化,农地流转并不会减少农民利益。

  很明显,十八届三中全会提出的农地改革措施,比如允许符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价;慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保和转让;赋予农民对土地承包经营权抵押和担保权能,都应当积极试点,尽快推开。

  (作者系法学博士)

  

来源:东方早报 [关闭] [收藏] [打印]

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