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经济改革

王海宾:农村税费改革的动因分析

作者:王海宾  时间:2014-12-02

  农村税费改革是继土地改革、家庭联产承包责任制之后的第三次重大改革。税费制度的僵化导致农民负担过重,引发农村的不稳定并影响到整个国家的长治久安,最终促成了中国历史上税费制度的最根本性的变革。税费改革经历十年历程,成绩显著,但仍存在一定的问题,通过对税费改革起初的动因进行剖析,从中探寻农村税费制度存在的弊端,对下一步农村税费改革的着重点,实现农村的综合改革具有重大借鉴意义。

  农村税费改革是针对现行于农村和农业领域的税费制度的改革,其力图通过打破旧有的农村分配体系,将国家、集体和农民的分配关系重新梳理,最终实现对农村经济利益格局的重新调整。2001年,中央提出要对农村税费制度进行改革,并逐步在部分省市进行以“三个取消、两项调整和一项改革”为主要内容的试点和推广。2006年全面免除农业税,“皇粮国税”这一烙在中国农民身上几千年的印记彻底成为了历史,农村税费改革取得重要历史性成效。伴随税费改革的持续深入,税费改革遇到了很多新问题,通过对税费改革起初的动因进行剖析,可以发现农村税费制度的一系列弊端,对下一步农村税费改革的着重点,实现农村综合改革具有重大借鉴意义。

  一、农村税费制度僵化,难以适应当前农村经济形势

  1.税制的结构不合理

  集中体现在农业税和农业特产税两者的性质、界限没有清晰地划定。理论而言,农业税具有收益税的性质,进行农业生产并获得收入的个人集体及单位都要上交;而农业特产税则具有流转税的性质,其征收对象仅针对生产和收购应缴税的农业特定产品的单位及个人,是对其销售应税农业特产品的销售收入和购买应税农业特产品的支付金额征收的一种税。但在实际征收过程中,仅靠国务院发布的一个《通知》、两个《规定》来征收,所以农业特产税的征税对象和征税范围两大核心部分是以《农业税条例》为基本依据的,这直接导致了农业特产税是作为农业税的组成部分来进行征收的。但农业税和农业特产税无论在计税依据、税率还是在税种性质、征收的过程等诸方面都有很大区别,两者在国家整个税收体系中具有相对独立的特点。这不仅造成了具体税收过程中,农业税和农业特产税的重复征收,而且农业特产税应有的宏观调控功能遭到严重削弱。

  2.计费依据不规范、税率不合理

  首先,现行农业税的征税是将农产品的常年产量作为计税依据的,但这个常年产量却是在生产力不发达的20世纪50、60年代确定下来的。改革开放以来,农村生产力得到前所未有的解放,农产品的产出量翻倍增长,实际常年产量已远远超出作为计税依据的常年产量。其次,在税收减免期间,我国垦荒面积逐年增加,但这部分新增耕地却未能及时纳入到征税范围中去,导致大量土地无税现象;同时伴随国家工业化、城镇化战略的推进,大量农田被征用,但在实际征税过程中,这部分土地没有及时被核减出来,最终又导致了有税无地的怪相。最后,不同地区受气候、土壤肥沃程度、地形等多重因素的影响,农业产出量差距很大,但各地实际税赋额度却遵循同一标准,造成地区间税负不平衡。

  3.现行税费制度与分税制财政体制不适应

  一方面,从政府财政收入的角度看,农业税制定之初税率便固定下来,这造成相较于农村经济规模大幅增量的情况而实际农业税收规模却不断下滑。同时,很多政府收入用规费形式来收取一些适宜以税收形式征收的财政收入,这部分收入未能及时纳入到国家管理范围内去,导致税收“缺位”。税率的稳定性及税收范围的固定性造成地方政府财政收入不足。为了实现政府的有效运转,很多地方政府不顾法律规定,超出权限范围对农业税的负担和征税范围进行调整,更有甚者层级加大税收负担,并当做政治任务下达,按人头和土地数量来平摊税款的现象层出不穷。另一方面,从政府财政支出的角度看,农村经济的发展、农村地区公共服务均等化目标的实现,都需要政府财政的大力支持。同时,乡镇政权规模不断膨胀,所需财政供养的人员不断增多,加大了乡镇财政的负担。为了增加财政收入,维持收支平衡,政府开始税外收费,导致农村中出现“头税轻(农业税)、二税重(提留统筹)、三税是个无底洞(乱收费、乱集资、乱罚款)”的现象。

  二、农村税收制度导致农民负担沉重,严重影响农村社会稳定

  1.税收制度安排不合理,导致农民税负沉重

  首先,根据《中华人民共和国农业税收条例》的规定,农业税属于地方税种,其征收主体是地方政府。在这一制度建构下,地方的财政收入与农业税收规模紧密联系在一起。按照现行的农业税收制度安排,根本不可能使农民负担减轻,因为减轻农民税赋意味着地方政府财政收入的减少。为了增加财政收入,政府巧立名目,以便从农民那里攫取更多的资源,导致税外设费,费搭税车的行为,这使农民混淆了税费概念,将政府正常的征税行为看作是乱收费,最终影响了税收的规模。⑦其次,尚没有统一的制度来对统筹提留款进行有效管理,对这部分财政收入有的由乡财政统一管理、有的由乡农经站进行管理、有的甚至无人管理,这必然导致财政收入、支出上的混乱。④最后,分税制改革后,农业税划归为地方政府所管辖,再加上近年来对农业税和农业特产税的调整,农业税占财政收入的比重逐年加大,农业税成为地方政府经济的重要来源。由于地方财政支出日益增加,在分税制的刺激下,有些地方政府期望借助提高农业税的税率增加财政收入,维持政府机构运转,这极大地加重了农民负担。

  2.分配方式不合理,加大了农民负担

  其中“三提五统”给农民造成了沉重的经济负担。建国初期,物资匮乏,为了国家战略需要,实行计划经济,在农村按照三级所有、队为基础的组织形式实行人民公社制度。在这种体制安排下,三提五统取得的资金收入未被纳入到地方财政收入和支出的范围中去,仅仅是在集体中间起了一个收入调节分配的作用。改革开放以后,农村进行了经济体制改革,逐步废除人民公社制度,在农村实行家庭联产承包经营责任制,农村的经济结构发生了根本性的变革,分配主体也由原来的国家开始向国家与市场合作分配的方式转变。学理上看,这一系列的变化完全否定了计划经济体制下三级所有、队为基础的分配方式。但具体到农村的实际,我们可以发现农村的经济组织依旧未能摆脱来自国家各部门的行政控制,国家、集体、农民间资源分配旧的体制被打破后并没有形成新的分配方式。

  这一背景下,两种方式逐步成为国家取得财政收入最直接的选择:其一是继续采用“一事一费”方式来保证政府有足够的财政推动农村经济、政治、社会的发展;其二是继续延续过去三项提留,继续向农民个体征收公积金、公益金和管理费,并将这部分收入纳入到政府具体的财政收入和支出的范围中去。这两个方式带来了一系列问题。就“一事一费”而言,为了取得更多的财政收入,各级政府甚至村集体巧立名目,打着各种公益事业的旗号向农民摊派任务,导致农村费的名目众多和按需而征的怪相,使农民负担沉重。 现行的农村税费制度无法规避乱收费问题,导致压在农民身上的税负不断增加,加上缺乏有效的监管制度,农民怨声载道,引发了一系列危机,严重威胁着农村社会的稳定。在这一宏观背景下,现行了半个多世纪的税费制度在2001开启了改革之路,关于税费的新的公共政策进入了一个新的发展阶段,经过十年的改革,取得了一定的成效。但有些改革并不彻底,农村税费制度的弊端依然存在,如何克服这些问题,推动农村综合改革的深化,是新时期农村改革的关键所在。

  引文注释

  ①宋立根,张晋武,陈国际,农村税费制度改革 研究[J].河北经贸大学学报,2000(4):42;陈荟 棂.农民负担与农村税费制度改革[J].财经理 论与实践,2002(2):83. 多程斌,对农村税费制度改革的探讨[J],天津商学院学报,2003(1):17.

  ③刘建民,欧阳煌,吴金光,“费改税”:我国农村税费制度改革的必然选择[J].求索,2000

  (2):10.(D崔正龙,王全民.从农民负担看农村税费制度改革[J].税收与企业,2000(S1):17.

  (D)即三项村提留(公积金、公益金、管理费)和五项乡统筹(乡村兴办教育、修建公路、实施计划生育、优抚、民兵训练

来源:《改革与开放》 [关闭] [收藏] [打印]

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