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经济改革

经济新常态下的土地风险及应对策略

作者:周敏慧  时间:2017-06-15

  摘要

  独特的土地制度是中国过去三十多年经济高速增长的主要支撑之一。但是当前我国经济发展进入新常态,增长放缓;土地需求,尤其是商住用地需求放缓,土地出让收入下降,“以地谋发展”模式会带来四大风险。第一,地方政府通过土地财政积累了庞大的债务,并且增长迅速;第二,地方债务的偿还严重依赖土地出让收入;第三,地方政府短债长投的操作方式使得近几年的偿债压力巨大,也给银行系统带来风险;第四,不少地方政府在土地抵押贷款中操作不规范,抵押品资质不够,这一风险在土地市场走低时可能集中爆发。我们认为,要化解当前的土地风险,关键在于抓准突破口,适时推动城郊地区和城中村的集体土地入市,扭转“以地谋发展”模式,激活地方经济。第一,针对东部经济发达地区,地方政府可以通过调整土地利用结构,进而调整产业结构,实现产业的转型升级;第二,东部经济发达地区也可以在政府主导下小规模推进城乡结合地区的日常集体土地进入土地市场;第三,对于中西部土地风险较大的省市,目前正是改革的良机。地方政府应该积极推动土地改革,推动城郊地区的集体土地入市,并且盘活存量工业用地结构,平衡商住用地和工业用地的供给,摆脱“以地谋发展”的道路,为经济创造新的增长点。

  一、土地财政带来的四大风险

  上世纪九十年代中期以来,依靠“土地财政”与“土地金融”,城市基础设施、新城区、开发区建设一路高歌猛进,地方政府也因为投资基建和开发区而债台高筑。据不完全统计,截至2013年6月底,全国地方政府负有偿还责任的债务余额10.9万亿元,负有担保责任的债务2.7万亿元,可能承担一定救助责任的债务4.3万亿元,三类债务总额高达17.9万亿元。相比2012年,地方政府负有偿还责任的债务增加3.9万亿元,年均增长19.97%[1]。部分地方政府的债务规模已经超过其当年的财政收入,根据审计署公布的公告,截至2012年底,有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%[2]。

  除了债务规模庞大并且增长迅速,地方政府债务偿还严重依赖土地出让收入。根据国家审计署的审计结果,截至2012年底,11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额为3.5万亿元,占省市县三级政府负有偿还责任债务余额9.4万亿元的37.23%[3]。尽管近些年来,直接依靠土地抵押的债务比例稍有下降,但是土地抵押依然是主流,并且通过PPP、影子银行、信托、理财等其他途径间接与土地风险相关的资产比例也在上升。从目前来看,想让土地出让收入覆盖地方债务,其实是比较困难的。2013年底,地方债务总额是17.9万亿元,即使按照利率5%的水平计算,地方政府每年面对的利息成本就超过8950亿,而2014年全国土地出让纯收入是8987.93亿元[4]。也就是说,地方政府土地出让的纯收入其实仅可以勉强支付利息。考虑到近年来地方政府土地出让金下降,将会有很多地方政府连支付利息都会有压力。

  另外一个债务风险来源,是地方政府短债长投的模式。地方政府债务资金的投向,主要是基础设施建设和公益性项目,审计署报告显示,截止2013年6月底,地方政府的债务支出中86.8%[6]投向了市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利等项目。这类项目投资数额大,并且投资回收期比较长。然而,地方政府的债务结构却以短期的银行贷款为主,根据审计署的报告,截止2013年6月底,在地方政府性债务资金来源中,银行贷款占50.8%。从偿债年度看,地方政府2013年底前到期的债务为2.5万亿,占地方政府负债总额的22.9%,2014年和2015年到期的债务分别高达2.4万亿元、1.9万亿元, 2016年则高达12.6万亿元[7]。这样一旦地方政府无法按时还款且无法继续展期,势必增加银行的坏账,以及对中央财政形成压力。实际上,我们也看到,2015年以来,财政部推行地方债置换政策,就是对于那些偿债压力比较大的地方政府,将他们的部分短期、高息债转换为长期、低息债。这些做法是可以暂时缓解地方政府偿债的燃眉之急,但也只是把债务推后了几年,如果经济没有起色,或者房地产市场不景气,土地卖不出高价,那么未来地方政府依然会面临偿债风险。

  除此之外,还有另外一块风险也不容小觑。在地方政府土地抵押贷款的操作中,经常有不合规的情况出现。部分抵押土地产权不清,抵押的地块的价值高估,更有甚者将农地按照商住用地的价格进行评估来抵押,个别省份此类土地占比高达1/3以上[8]。另外,部分地方投融资平台利用土地抵押可以获得大量贷款,但是他们手中的土地并不值钱,项目本身也没有什么盈利的空间,土地不可能覆盖掉他们的债务,而这些平台公司作为地方政府兴办的企业,其债务最后还需要政府兜底。并且,越是经济发展落后的省份,这种乱象就越严重,积累的风险也越大。

  二、土地风险主要集中在中西部省份

  尽管当前的土地风险是系统性的,但是沿海与内地,东部与中西部在面临的问题和风险的严重程度上有明显的差异,如果考虑要化解风险,就必须先厘清这种结构性的差异。

  首先,东部沿海地区的省份面临的土地风险并不大,这些省份的基础设施已经比较完善,工业化也主要依托于全球市场,市场经济发达,企业对市场反应灵敏,增长的潜力比较大。从偿债能力上看,他们也并不存在太大问题。东部沿海省份,比如长三角、珠三角地区目前面临的主要是产业转型升级的问题,过去这些地方以低端制造业为主,但是全球经济低迷,外需不振,低端制造业受到的冲击比较大。因此,这些东部沿海省份要保持持续的增长,需要转型升级制造业,以及发展新兴产业。

  第二,真正的土地风险集中在中西部与东北地区。中西部地区是模仿沿海地区发展模式,为了承接东部沿海地区的产业转移,大量建设工业园区,但实际上大部分省份不具备充分的发展条件。中西部省份普遍采用先建设园区后引进产业的方式,使得前期积累了大量债务。而东北部地区,则是长期集中了以能源、原材料为主的大型国有企业,本来就处于逐渐衰落的传统行业,再加上以国有企业为主导,企业对市场反应不灵活,经济增长放缓时调整比较慢,受到的冲击大。经济下行压力下,中西部招商引资、东北地区的传统行业均受到重创,导致工业园区衰败,国企负债累累,留下庞大的地方债务。而这些地区的新兴产业尚未成长,产业转移难以实现,经济发展缺乏动力,偿债会有很大的问题。

  总的说来,我国目前面临的土地风险正表明地方政府“以地谋发展”模式的不可持续性,虽然东部发达省份曾经利用这种模式,实现了经济的持续增长,目前经济基本面良好,只是面临产业进一步升级的问题;但对于中西部省份而言,继续效仿东部省份的土地财政模式的风险太大,他们必须通过改革降低市场交易成本,提高资源利用效率,从根本上提高地方的造血能力,改变“以地谋发展”的模式。

  三、土地改革中的突破口在于城乡结合区域

  我们认为,地方政府如果要扭转“以地谋发展”的模式,对冲掉财政风险和金融风险,必须推动土地改革,而改革要从变革城中村和城郊村入手,将城郊集体土地推向市场。

  自九十年代中期以来,我国土地利用结构在城市和乡村空间已经发生了很大的变化。目前,“城乡结合区域”是发展最为活跃的地区,“城乡结合区域”既包括大城市里的“城中村”,也包括各个城市周边的“城郊地区”。“城乡结合区域”已经成为城市农民工“自动自发”形成的城市化区域,基础设施和公共服务主要由村集体组织自我提供。这些区域已经有一定的产业和人口的集聚,已经是事实上的小城市。但是由于土地制度的关系,“城乡结合区域”的土地仍然是集体所有,现行法律下,他们是不被允许作为商住用地的。“城乡结合区域”已经成为了大城市功能的补充,而“灰色地带”的小产权房也为农民工提供了大量低价的住房。从某种程度上说,正是这样的“城乡结合区域”支撑起了大城市的低劳动成本优势。但是,这些地区作为“灰色地带”始终没有办法成规模地发展,管理也面临一系列制度障碍,于是造成人口资源环境矛盾加剧、违法违规建设严重蔓延、土地价值实现不充分及利用不集约、社会问题凸显并呈加剧态势。可以说,现行的土地制度已经成为这些区域的发展障碍,而这些区域恰恰是未来地方经济的增长点。

  目前,土地改革中的主要认识误区,在于用农耕社会的逻辑来理解和应对当前城市化进程中遇到的这些土地问题。传统上认为农村集体土地市场化后,将导致大量农民失去土地并流离失所。而这种农耕社会的土地逻辑已经成为了目前“城乡结合区域”土地的市场化改革的桎梏。现代工业社会与农耕社会有本质不同,城市可以提供非常丰富的就业机会,工业化推动了城市化的进程。在这样的背景下,无论是纯农区的农地和宅基地市场化,还是城市规划区内的城市郊区土地市场化,“失地”风险都已经被大大降低。

  目前对于“城乡结合区域”的改造,主要是政府主导的“城中村”改造,或者城郊土地征收。在政府主导下让集体所有的土地变成国有,然后又走上“征地-卖地”土地财政模式。我们认为,扭转“以地谋发展”的模式要从变革这些城中村和城郊村入手,地方政府不再是通过“征地-卖地”的方式,而是通过集体土地合法地进入土地市场的方式,在保留这些区域发展优势的基础上,盘活土地市场,尤其是商住用地市场,进而形成“城市-城乡结合区域-农村”的良性生态,使城市和农村真正走向融合,城市要素向农村延伸,并产生增长的新动力。

  四、四大对策化解土地风险

  要化解土地风险,我们还必须认识到,本轮土地风险防控与1998年情况有很大不同。1998年中国经济陷入低潮,产能过剩,国有企业资不抵债,这种情况持续了将近5年。但是,现在的情况比1998年的要好,当时地方政府并没有太多土地储备,而现在地方政府手中有地,完全有余地作为,而不是只能完全通过中央银行和中央财政来应对风险。在具体改革策略方面,我们认为有以下几个建议。

  第一,经济发展进入新常态后,其实也为东部沿海地区推动土地制度改革,促进产业升级提供了机遇。因为地方政府在土地市场尚好的时候,缺乏改革动力。土地市场趋紧时,地方政府可以适时利用土地这个政策工具,通过调整土地利用结构,进而调整产业结构,实现产业的转型升级,并以此来理顺城市化和工业化的关系,扭转“以地谋发展”这种高风险的模式。

  第二,对于目前地方土地风险比较小的城市,可以推行比较保守的改革方式,就是不改变这些城市的城郊地区和城中村的土地集体所有属性,由地方政府统一从村集体手中租赁土地,然后统一进行开发、出租、运营和管理。在这种模式下,城郊土地并不是直接的集体建设用地进入住宅用地市场,而是在地方政府的控制下,进行一定范围内,一定程度上允许小部分集体建设用地转化为公租房、廉租房用地。这样的措施可以避免大规模集体建设用地入市对商品房市场的过度冲击,另外,也可以为地方政府的公租房廉租房等提供土地,缓解低收入群体的住房压力。实际上,2017年以来,已经有地方政府启动了集体建设用地建设租赁住房的改革,比如2017年北京市落实了5个集体建设用地建设租赁住房的试点项目。但是,这种改革是非常有限的,地方政府能统一进行管理的土地必然只是非常小的一部分,而且这只可能发生在财力雄厚,城市土地昂贵、在城市里划出土地建设公租房、廉租房等代价非常高的地方。

  第三,如果希望提高地方经济活力,那么可以进行比较深入的改革,也就是结合中国的特有国情,特别是农村土地集体所有这个特有国情,在城郊村和城中村,以土地国有化为前提,并要求作为原土地权利人的村集体和村民上缴部分公益事业用地和基础设施融资用地后,剩余部分土地使用权用于市场化的出租房建设开发。首先,由于地方政府控制土地的使用,这些土地即使入市也只能按照地方政府的要求,只能出租不能出售,因此对现有住房市场冲击有限。其次,让这些地段为低收入阶层和流动人口提供市场化定价的廉价、体面住房,最终建立政府、包括村民与村集体在内的原土地权利人、外来流动人口及其子女在内的多方利益均衡。这样,地方政府不仅不用额外投入实现这些地段的基础设施改造,而且可在改造中抽取相关开发税费,改造完成后政府可通过出租屋租金收入所得税进一步实现对土地增值收益的捕获。现实中,深圳等地的“城中村”已经在实行这种模式,但这种模式尚未被法律承认,目前处于灰色地带。所以,目前地方政府对这些地方的监管也比较尴尬,无法进行征税也无法提供更多的公共服务。

  第四,存量调整工业用地结构。“以地谋发展”的模式衍生出来的一个城市扭曲的供地结构就是,政府大量提供低价工业用地,少量高价提供商住用地,这样可以维持高房价以及高的土地出让价格。但是这也造成了工业用地的使用非常粗放,目前中国工业用地项目容积率只有0.3%-0.6%,而发达国家一般是1%。如果要改变“以地谋发展”的模式,化解地方的土地风险,那么就是使两类土地供应达到平衡。直接的办法是增加商住用地的供给,然而早在2011年,国土部就公开定调供地政策,未来的土地供应只会日趋紧张,不会缓解。现实中,许多大城市的土地供应确实越来越少。那么工业用地和商住用地的这种平衡其实可以从调整土地利用结构入手,首先通过集约使用工业用地,提高工业用地的容积率,比如说从以前的低层不密集利用的厂房转到多层厂房。然后可以把一部分工业用地转化为商住用地,比如深圳、北京等地目前就已经在探索如何更好盘活土地存量,让工业用地转商用。深圳就已经探索出一种城市更新的模式,也就是规定权利人可作为更新改造的实施主体。也就是说,如果权利人同时具有土地一二级开发资质,改造项目无需由开发商实施,并且,政府鼓励权利人自行改造。

  我们认为如果土地制度改革进行得当,从短期来看,农村集体建设用地入市将激发中国城中村、城郊村村民、村集体大规模改造与建设的积极性,这些改造与建设也能提升目前国内产能严重过剩的钢铁、水泥、能源、家电、家具等产品需求,迅速提升与建筑和房地产相关服务如装修服务的需求。从而促进经济健康持续增长,在根本上化解地方政府土地财政模式的风险问题。

  而从中长期来看,改变“以地谋发展”的模式,让土地供应结构趋于正常,还能解决流动人口家庭迁移和在就业地定居的问题,这将增加城市中低端劳动力供给,一方面降低城市中低端劳动力工资过快上涨的压力;另一方面,原来作为留守人群的劳动力(如为照顾孩子回乡上学而不得不在农村留守的母亲)也可加入城市劳动力大军,反而可以提高流动人口家庭收入,拉动内需。

  [1]数据来源:审计署《2013年全国地方性债务审计结果》。网址链接:http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c63642/content.html。

  [2]数据来源:审计署《2013年全国地方性债务审计结果》。网址链接:http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c63642/content.html。

  [3]数据来源:审计署《2013年全国地方性债务审计结果》。网址链接:http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c63642/content.html。

  [4]数据来源:财政部《2014年全国土地出让收支情况》。网址链接:http://zhs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zonghexinxi/201503/t20150324_1206018.html。

  [5]数据来源:地方到期债务数据来自审计署《2013年全国地方性债务审计结果》。2014年和2015年全国土地出让纯收入数据是根据财政部公布的《全国土地出让收支情况》计算,2016年的全国土地出让纯收入数据来自作者测算。

  [6]数据来源:审计署《2013年全国地方性债务审计结果》。网址链接:http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c63642/content.html。

  [7]数据来源:审计署《2013年全国地方性债务审计结果》。网址链接:http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c63642/content.html。

  [8]数据来自作者调研。

  周敏慧

  国家发展与战略研究院博士后

  陶然

  国家发展与战略研究院研究员

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