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经济改革

搞好土地确权,保障农民土地流转权益研究

作者:  时间:2013-06-04

  河南是个农业大省和农业人口大省,搞好土地确权,切实保障农民土地流转权益,这对提高我省、我国的土地利用效率、增加农村居民参与现代经济的机会、并提高他们的信用水平、增加农民收入,以及增加经济总量、加快发展速度、完善市场经济体制,固本强基,把城乡发展一体化作为解决农业农村农民问题的根本途径,都有着极大的重要意义。

  土地确权作为国家层面的战略选择,首先借鉴的是我国经济改革的成功经验。中国经济之所以有今天的成就,从宏观上讲,就在于建立了一个以市场为基础、通过市场机制进行配置的市场经济体制;在微观层面上,则是通过建立现代企业制度——通过国有企业的股份制改造和集体企业的改制以及私营企业的兴起,从而为市场经济的繁荣在微观层面上打下了基础。换句话说,城市改革的成功,是因为通过产权改革,发挥各个主体的积极性,让市场在资源配置中发挥了基础性作用。

  对广大农村来讲,始于二十世纪八十年代的家庭联产承包责任制,在一定程度上促进了农业生产,提高了农民收入。不过从目前来看,这种制度所能够改进的绩效非常有限:因为它所解决的只是关于农业方面的收入。近年来农民收入的增加,绝大多数都是源于外出务工等非农产业。各国历史经验表明,在农业生产力没有质的改进的前提下,增加农民收入的主要手段是通过增加非农产业方面的收入。因此,增加农民收入的主要手段是通过增加非农产业生产的收入,在当下中国外出务工就是最大的非农收入,也是许多地区农民脱贫致富最有效的手段。不过,打工收入获得的只是增量收入,而与存量无关。换句话说,农民的财产性收入还是乏善可陈。缺乏存量资产,意味着农民缺乏发展的基本保障。那么,该如何去寻找农民的财产性收入?

  农民最大的资产就是土地。随着城市化的推进,土地的价值也随之升值。但是在目前的集体所有制下,农民个人却很难从这个升值的土地中受益,集体所有的农地制度限制了集体成员从土地的升值中受益。农民个人很难从升值的土地中受益归于三个方面原因:一是现有农地征收补偿制度对土地的估值过低;二是集体所有的土地制度使得无法界定集体成员之间、集体成员和集体之间、集体外部成员之间和集体之间的利益关系,一旦发生征地等行为,就会产生各种各样的纠纷;第三点也是最为重要的原因是,在农地的集体所有制下,集体成员对土地所享有的权益本质上是一种身份权,而不是一种财产权——因为财产权是可以等价交换的,而集体成员针对集体财产所享有的权利却无法将其转移给集体之外的成员!

  在目前集体所有的农地制度下,土地是农民的最大的资产,但是农民却无法将这块资产价值最大化。而土地一旦通过征地收归国有,土地的增值就与农民无关。相比较国家而言,农民从城镇化中所获得的利益少之有少。因此,明晰土地权属关系迫在眉睫。

  通过土地确权,可以明晰现有土地使用人和所有人之间的权利关系。通过对土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序,最终确认每宗地的权利归属。同时,一经确权的土地,就应该成为相关主体的财产,允许其在市场上自由交换,自由流转。

  土地流转是增加生产要素的活力和效率的必然行为。然而,土地流转中农民权益受到了各种损害。如:劳动权、受教育权、对选举权和被选举权、对物质帮助权、财产权等都产生了负面影响。对在中国户籍制度禁锢下的中国大多数农民来说,土地不仅仅是生产要素,而且承担了农民的就业、子女的教育、医疗、养老等本应由国家和社会对农民承担的大部分保障功能,是农民的命根子。因此,土地流转对农民最大的影响就是权益问题。

  土地流转对农村居民的最大伤害来自于制度性安排,主要是集体作为“代理人”所造成的。集体作为土地使用权流转的推动主体,取代了农户作为土地流转主体的地位,侵害了农户的土地处分权,出现了一些强制土地流转和克扣农民土地流转收益的事情,进而侵害农民土地使用权和收益权,使得农民的土地财产权在农地使用权流转中受到侵害。其他是社会保障体系不完善,无法为失地农民提供必要的社会救济;土地流转的市场化、规范化程度太低,无法切实保障农民的财产权利;缺乏对公权行使的监督和制约,无法适应经济领域出现的新情况;部分土地流转模式与法律法规冲突,缺乏相应的法律保障等。

  解决这些问题,首先以完善法律法规为前提,构建农民权益法定机制;以健全农村产权制度为核心,构建农民权益实现机制;以完善农村社会保障为重点,构建农民福利保障机制;提升农村居民维权能力,构建农村新型社区治理机制;以利益协调为基础,建立农村风险防范机制;建立农民权益救助机制,以便化解社会矛盾、促进社会公平、维护社会的和谐稳定。

  加快农村发展,不仅要重视发展的规模与效率,更要高度关注发展的公平与质量问题。我们既要积极谋划“怎样发展”的路径选择问题,同时更要深刻反思“为谁发展”的价值诉求问题。

  那么,是什么造成了农村集体土地所有权权属不清呢?原因有二:一是农村集体土地所有权性质模糊;二是法定权利主体的多级性、多样性。从实际出发、立足于现实的法律法规,才能调整社会关系,解决现实问题。因此,对于农村集体土地所有权主体的确认首先要从我国农村现实出发。我们认为:一是在开展农村土地确权登记之前,应严格按照《宪法》、《民法通则》中关于法人资格的要求,对农村集体组织进行普查登记;二是根据《土地管理法》中关于集体土地所有权主体资格的规定,将普查登记的有法人资格的组织进行分门别类的归纳整理和筛选,最终确定集体土地所有权主体,使权利与主体资格对号入座。我们认为,首先应明确行政村为集体经济组织,土地发包与调整时应尊重历史性形成的土地边界,必要时可以通过一定的变通使村民小组成为土地权利的主体。其次,立法上对村集体经济组织的民事主体资格做出确认,并澄清其功能,承认其法人资格,承担法律规定的权利义务,从而实现农村集体土地主体的实位。

  土地确权必须尊重历史,面对现实;必须有利于生产和生活,有利于社会稳定;政策和法律并用;分阶段、区别不同情况处理;权利设定一般法定等。

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