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经济改革

集体土地征用与农村土地收益分配的制度创新

作者:冯俊条  时间:2014-03-27

  [摘要]随着土地征收的不断扩大,我国土地征收制度暴露出一定的缺陷,农民土地被征收后失去了生存资料,土地权益被侵占得不到应有的补偿,由此引发了政府与农民集体土地收益分配纠纷。应建立以农民集体为受益主体的土地收益分配制度,明确土地收益分配的主体与内容,建立公正的土地征收听证制度,设置土地专业银行进行监督管理。

  [关键词]土地征用;农民土地权益;土地收益分配

  农民是以土地为生产资料的社会群体。新中国成立以后,建立了土地公有制,形成了城市土地归国家所有、农村和城市郊区的土地归农民集体所有的土地制度。近年来,我国工业化、城镇化快速发展对土地的需求不断增加。国有土地是有限的,很难满足社会发展的需要,于是征用集体土地就成为满足社会对建设用地需求的主要来源。集体土地被征用之后,农民失去了土地,进而失去了生存资料和就业保障基础。解决失地农民的就业问题,确保失地农民权益,已成为征地过程中的一项重要任务。

  关于农村集体所有的土地收益分配问题的研究,王德起[1]认为要建立土地收益分配制度就要明晰国家与集体(企业)、农村集体与农户以及中央政府与地方政府之间的关系;姜开琴[2]提出应根据增值收益产生的不同情况在国家、集体、农民之间进行合理分配;黄俊阳[3]、李萌等[4]认为,应通过明晰产权、规范征用程序以及完善土地补偿制度等措施来维护集体土地农民权益。上述研究指出了我国目前土地制度存在一定的缺陷,并提出一些完善的建议,但对于如何保障农民集体的土地权益及具体保障措施,并未提出系统的制度方面的意见。

  本文主要从土地收益分配的本质出发,分析土地制度中各项权益之间的关系及现有土地收益分配的格局,发现现有土地征用制度存在的问题,提出应创新我国土地权益分配制度,改变土地收益分配不合理的现状,以维护农民的权益。

  一、农村土地制度及其权益关系

  土地制度是反映人与人、人与土地之间关系的重要制度,它既是一种经济制度又是一种法律制度,是土地关系在法律上的体现,是构成上层建筑的有机组成部分。农村土地制度是农村土地资源合理配置与有效利用的基础载体,它是农村生产力进步的主要中介,是农村经济社会关系的重要组成部分。我国农村土地归农民集体所有,实行家庭经营的方式,农村土地制度的实质是农民与集体、农户与农户之间的关系问题。

  农民的土地权益是指农民围绕土地经营所应该享有的民主权利与物质利益的总称。民主权利赋予农民享有、占有与农村土地相关的一切政治、经济权利;物质利益是指农民拥有土地权利带来的各种经济利益收入。农民集体土地权利是由各种权利组成的土地权利束,它包括农村集体土地所有权、使用权、收益权、处分权、承包经营权、规划权、发展权等。集体土地所有权是所有权利的基础,指劳动群众集体组织在法律规定范围内占有、使用、处分自己所有土地的权利。农民及其集体享有的土地所有权益主要有两个方面,一是国家征用集体土地的所有权变更收益,一是集体出让使用权的所有权让渡权能收益。在土地使用权上,我国实行两权分离的政策,即使用权与所有权的分离,农民享有使用权,集体拥有所有权。土地使用权隶属所有权,使用权是所有权在现实中的展现和延伸。

  土地收益权是使用权的目的,只有有效享有土地收益权,使用权才有意义。收益权指土地使用者依据自己在一定时期内对土地的占有权、使用权等权能而获得收益的权利,以及土地产权主体依法转让自己的土地权能而获得相应收益的权利。由于土地所有权与使用权分离,土地收益有不同的享有主体,我国目前主要有三大收益主体:国家、集体和农户。处分权是指对土地的使用、流转等的权利,随着土地的所有权和使用权而产生。收益权和处分权是这两种权利的派生权利,按照法律的规定,这些派生权利既可以与所有权合为一体,也可以独立存在。我国土地权能的分离性使得其各项权利在转移和使用过程中带来不同的收益,不同的权能主体参与土地收益分配就产生了土地收益的分配问题。

  二、土地征用中我国农村集体土地收益的现实格局

  土地征用实际上是国家向土地权益人购买集体土地所有权、使用权等诸项权利所构成的权利束变动的过程。农村土地征用实质是把农民集体所有的土地转变为国家所有,并依法给予被征地的集体和个人一定补偿的行为。农村土地作为一种生产资料,承载着农民经济、政治、教育、就业、医疗、养老等多方面的权益和保障。土地被征用后,农民不仅失去了土地的使用权,而且失去了劳动就业的权利和社会保障权等相关权利。由于现行的集体土地征用法律和政策规定等制度的缺陷,农民的土地权益受到严重损害,在失去土地的同时也失去了基本的生活依靠,越来越多的农民成为无业游民。农民的土地权益受损主要体现在两个方面,一方面是农民及集体所有权、收益权等土地权利被侵犯,另一方面是农民及集体得不到应有的征地补偿份额。

  1.农民集体土地权利被侵占

  土地征用是国家或政府出于公共利益的需要,依法强制转移非国家所有的土地所有权,并给予补偿的一种行政行为。然而法律对“公共利益”的界定不是特别明确,加之土地作为一种资源有巨大的经济价值,有些地方政府为了增加财政收入就打着“公共利益”的旗号征用土地,这实际上是一种为卖地而征地的行为。这些举动多是补偿不到位,严重侵害了农民的集体土地权益。有资料显示,我国基层政府财政收入的30%~40%是由土地出让金中获取的,而土地出让金的80%是由征用农民土地中获取。[5]我国农村土地归集体所有,但由于法律界定的多重性及集体经济组织的不可确定性,实际操作中存在集体土地所有权主体缺位的情况,致使各级利益主体大肆攫取土地收益,而作为集体土地的实际主人的农民却被边缘化或被排除在所有权主体之外。农民及集体的基础权利缺失,致使相关的权利无法得到保护。

  2.农村土地征用补偿分配现状

  根据法律规定,农民的土地被征用之后应获得相应的补偿费和安置费,然而农民获得的补偿只是土地经营收益的补偿,土地后期的增值收益则被无偿占有,政府和用地单位分享了土地增值收益,农民集体被排除在土地增值收益的群体之外,因此农民获得的补偿费用非常低。李萌等[4]统计认为,目前土地征用补偿费用的分配格局大致为:政府占60%~70%,村级组织占25%~30%,农民仅占5%~10%,农民作为集体土地的主体,其土地收益大部分被掠夺。任辉等[6]对农村土地非农用化过程中的土地收益分配进行回归分析,结果显示,政府与农民的土地收益比例平均为9∶1,虽然各个地区的经济发展水平和农业生产条件不同,但是农民与政府的土地收益分配比例存在巨大差异。沈飞等[7]通过实证分析研究发现,在土地征用过程中政府与农村集体的土地收益比例为17∶1,农民、集体与政府之间的土地收益分配严重失衡。

  随着农村经济改革步伐的加快以及城镇化进程的加速,农村土地征用的规模越来越大。据相关资料统计,1978—2009年被征地农民已高达8700多万,近10年每年征用集体土地的数量近20万公顷,被征地农民新增400万左右,这种情况可能还将持续10年左右。[8]目前一些地方甚至兴起了圈地运动,大量耕地被占用。在土地征用制度存在缺陷的情况下,越来越多的土地征用不仅对农民的利益构成危胁,也使粮食安全难以保障,因此必须对现有的土地制度进行完善和改革,逐步建立起公平合理的土地收益分配制度。

来源:郑州轻工业学院学报(社会科学版)2013年4月 [关闭] [收藏] [打印]

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