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经济改革

赵树凯:乡村民主的前景

作者:  时间:2010-01-12

   


    嘉宾:赵树凯(国务院发展研究中心中国发展研究基金会秘书长)
  时间:2009年12月5日周六下午3点-5点
  地点:中国政法大学蓟门桥校区图书馆学术报告厅
  主办:中国政法大学法学院 承办:腾讯评论
  主持人:杨子云
  提要1:乡村民主遭遇的挑战归结为三个方面:第一个,从村庄的内部来看,村庄内部党委组织和村委组织的关系处理不好,出现了核心与中心的关系问题;第二,从村庄外部来看,出现了上级政治组织的管理和村庄自治组织的矛盾问题。第三个挑战,法律制度的不适应、法律的滞后。
  提要2:一些人通常会说,我们中国的国情如何如何,没有西方民主的传统,但是别忘了, 国情是变的,我们的国情是两千年都有皇帝,国情是变,但从哪里变,就从老百姓身上、老百姓里面找国情。
  提要3:乡村民主的前景在哪里呢 农民在成长,农民的权利意识在成长。农民在实实在在、强有力地推动乡村民主的进程。民主与法治,这套制度确实不是我们的传统,但如果把眼睛盯在基层的社会生活里,盯住农村,会发现民主是农民实实在在的要求。
  主持人:非常感谢大家在周末继续来到燕山大讲堂,我们今天请来的是赵树凯老师,他是国务院发展研究中心中国发展研究基金会秘书长,我们今天请赵老师给我们进的主题是:乡村民主的前景。我们知道这个话题在当代社会才会产生的,至少在古代社会,农民与政治,农民与民主是隔得比较远的。在建国前30年的时候,乡村可能是有民主的,但那时的乡村民主形式很不一样,甚至常常发展成多数人的暴力。这个话题由赵老师来讲最合适不过,赵老师做这块研究多年,有很多专业的课题报告出炉,有不少文章发表,感兴趣的朋友可以在网络上搜寻到更多资料。掌声欢迎赵老师。
  赵树凯:大家下午好,今天的天气很冷,大家跑到这里来一起讨论乡村民主的问题,说明大家对乡村的民主确实有很高的热情,我为什么讲这个题目呢 我想目前不论是发展研究还是在中国的政治研究里面,都是一个有很多人关注的话题。当然现在乡村民主不像前些年特别热,尤其是九十年代末到21世纪初时,有很多的人关注。现在的关注不那么热烈,是因为他们碰到了一些深层次的问题。这种情况下,我想我们更有必要来讨论这个问题。怎么看待乡村民主前景、它的将来或者是它的发展方向。我这里所说乡村民主,在我们中国特定的条件下,主要是村的民主,村民自治以及由村民自治引发的民主化进程中的的一些问题,我想今天下午和大家讨论,主要讲三个问题。
  改革开放以来乡村民主发展的历程
  第一部分,改革开放以来乡村民主发展的历程。我想与大家一起来回顾一下,因为村民自治是比较新的东西,是八十年代开始的。但乡村民主,在改革以前不能说没有,中国农村家庭承包制的制度建立之前,是人民公社,生产大队,生产队,我们说三级所有队为基础,这是制度表述。人民公社是一个高度计划统治的,行政控制的一个生产经营体制,有表述说这是半军事化的一个管制。那时候农民种多少粮食,种什么品种,生产分配,每户一年能吃多少口粮,这全部是由国家定,生产大队决定不了,这个制度有一点经验的人都应该有体会。
  比如是我上大学以前我是农民,我在生产队干活,有比较深刻的体验,年轻的同志可能没有,这种情况下,也不能说没有民主,因为翻开改革以前关于人民公社制度的安排,人民公社实行管理,要尊重农民生产积极性,我个人的经历,每年秋天生产队的干部,在南方自然村的干部,在北方生产队,一个大村子里面分几十个小的生产队,生产队的干部经常是一年一选,当地的土话是“地瓜干响,换队长”,秋收搞完了,种的地瓜干晒干了大家开始换生产队的干部,就在田间地里搞选举,我本人也参加过这种选举,我要不是在1978年上了大学,我可能也会当上生产队的领导。
  那个时候有很多民主的东西,但是作为一个制度,国家层面的规定说你这村庄里面,如何搞民主,确实没有。这个东西是改革以后的产物,1978年时,就开始有一些地方,搞了大包干。包产到户和包干到户,这两个制度是不一样的。包产到户是没有突破生产队的管理框架,比如说把这块地包给你,年底的时候打了多少粮食,你交给我,我根据粮食产量,根据工分,再分配粮食给你,是这么一个制度;包产到户很早就有了,六十年代初期,就有啊,五十年代末,也有,三年的自然灾害饿死了很多人,那个时候人们就在探索怎么样在地里多拿点粮食,少饿死点人,就搞了包产到户。生产队还是掌控着,统一核算,核算的体制没有变化。包干到户就不一样了,包干到户最直接的就是安徽凤阳小岗村。包干到户是什么意思 是交够国家的,剩下的是自己的,不是说把打的粮食都给我,根据你的实体确定您的工分报酬。而是说我不管你,打了多少粮食我不管,你该给国家的就给国家,剩下的都是自己的。这个程序的变化非常大,现在我们说大包干,是有特点的,在我的经验范围内,很多人把包产到户和包干到户看成一个东西,其实这两个有制度性的区别。
  1978年农村改革,到了1982年的时候大包干风靡全国,大包干统一了中国。有了这个大包干以后,生产大队的管理体制很难维持了。这个时候在广西的一个村子的农民就说“我们的地都分成这样了,生产大队不适应了”,所以他们搞了一个村民委员会,是最早的。如果我们追溯中国改革以后的村庄选举,选村庄民主管理人,应该是从广西开始的。有了那个村子的创造,有了全国大规模地把生产大队换成了村民委员会,这个过程又有几年,村一级的管理应该怎么办。我1982年毕业,进当时中央农民政策研究室,那个时候大家就讨论,地包了以后,这个生产队该干什么。公社不行了,不能维持了,就换成乡政府。所以1982年年底,中央开会,六个人起草了这样一个文件:撤销人民公社,恢复乡政府。然后这个乡村的管理应该怎么做 中央面临着一些困惑,主要看下边做出了哪些探索。从广西有一个,到1986年的时候,村民委员会已经出来了,但怎么选,中央有一个规定,出政策,各地也已经有了选举的办法,从1982年开始。所以这个时候制订了一个《村民委员会组织法》,这个法是有实验的意思,试试看行不行。国外研究中国的乡村民主,很多人是从这个法的出台来研究的,有很多的考证,我们大致从两个方面来看这个法的出台:一个是这个法是历史性的事件,因为有了《村民委员会组织法》,中国乡村的选举才开始正式起动,被纳入了法治的轨道,这个是很重要的。这个法应该是上下两种努力的结果;一个是地方选举,组织已经出来了。另外一个从中央来说,中央领导人的推动也非常重要。中国的政治民主,从基层开始发展的,从农民开始训练起,经过民主的训练,管好一个村,也能管理好一个乡、县、然后是一个国家,前两年温家宝总理也讲了这个意思,他是一个基层民主,首先是一个基层社会管理本身的需要,另外一个从国家的民主来说是一个训练的阶段。大家可能也知道,《村民委员会组织法》一开始争论就非常激烈,反对的呼声也非常高,一直到现在。这个法从1988年开始试行,一试就试了十年,到了1998年才正式作为一个法律来颁布。在1998年之前,地方的民主法治取决于领导对这个法的认识,他认为我这个地方适合,就搞,我认为不能搞,就不搞,所以有几个省全省不搞村民自治。但是大部分地方,开始做,做得也不错。1998年正式通过,然后颁布,真正进入一个法治化的轨道。我们看到,我们通常所讲的村民自治,村民委员会组织法,经历了这么一个发展的过程。
  当前乡村民主遭遇的挑战
  第二部分,当前乡村民主遭遇的挑战和问题。我刚才讲过,这个法一开始就有很多不同的意见,到1998年讨论是否作为正式法来定时,争论得极其激烈,到现在还是这样。有些人觉得,法已经出来了,说也没用了,这个争论的声音现在就少了,但这个法现在遇到了一些问题。基层民主领域里面的一些专家对现在的基层民主不太乐观,没有信心,乡村民主的发展遭遇到了困难,这些困难一下子也找不到突破的地方或者有效的路径,所以很多人觉得这个戏不大,原来对这个乡村的选举有很多的希望,但现在有负众望。这个领域相对来说不那么热了,不像前几年。国外也在做,要到中国来考察观摩,中国对外说我们的政治改革在推进,我们有亮点。但是现在遇到的挑战,我归结为三。
  第一个挑战,首先从村庄的内部来看,在推动民主过程当中,内部党政关系矛盾尖锐,党组织和村组织的关系处理不好。具体地说,在村里面有党组织,还有一个自治的,经过全村民主选举的一个组织——村委会,这两个组织的关系,遇到了问题。党组织在历史上、在人民公社时期、改革以来一直是他决定村庄里面具体事务的组织。现在出来了一个村委会,按照村委会的组织法规定,村民自治管理本村内公共事务,而党组织是一个领导核心。这两个关系怎么摆 《村民委员会组织法》没有涉及,在基层党组织工作条例里面也没有说清楚。所以这个问题就出来,轰轰烈烈选举的一个村委会主任,他和党组织党支部书记的关系不好界定,彼此的权力分界也不清楚。党支部坚持是领导的核心,村委会是村庄权力的中心,出现了核心与中心的关系矛盾问题。之前没有选举的时候,在这个村子里面支部书记说了算,没有问题。现在选举出村委会主任,就不那么顺利了,村民的自治意识比较强,有能力的村委会主任会对村党支部书记说,你是几十个党员选择的,我是几百个甚至几千个村民选择的,那谁说了算 所以在1998年,《村民委员会组织法》正式通过以后,村庄内部选举时,党支部和村委会的矛盾立马就出现了:村委会主任向党支部要权。
  但是在我们国家整个根本的政治制度里,我们党是执政党,党是领导核心。但在具体的村子里,党的领导核心作用和自治组织的关系怎么理顺,理论上没有解决好,实践中矛盾更多。
  在农民看来,如果选来选去选了一个二把手,他觉得这个选举没有意义。选了一个说了不算的人,有什么意义 所以有些地方的人对这个选举没有信心,手头有张选票时,比如说你给我50块钱,你要我选谁,我就选谁。这个党政关系没有很好地解决,还在探索,有很多的模式,比如说河北青县模式,构建了“党支部领导、村代会作主、村委会办事”的村治模式,试图解决这个问题,但普遍来说,效果不明显、不理想,这个问题到现在还是困扰着基层民主与乡村民主。党的领导和村民自治如何有机统一,很好的结合,不打乱仗,这个问题没有解决好。
  第二个挑战,上层的政治组织和自治组织的矛盾问题。按照《村民委员会组织法》实行了村民自治。但是在我们现在的政府政治体系里面,一级管理一级的组织是很严的。省管市,市管县,县管乡镇,乡镇管村,考察现在村庄组织的运行,会发现,他基本上是被政府当成了一级的 政府组织来管了,纳入了政府的组织管理。乡里、村里每年对党支部、村干部的考核是非常严格的,开会迟到扣几分;招待一次领导没有招待好,扣几分;发展没有上去扣几分;一算账一分是多少钱,政府对村委会干部的考核是非常严,是用政府系统的管理、科层制的管理办法来管理的。
  这几年没有交农业税了,村一级组织的运行资金主要靠转移支付,转移支付的钱是财政拨过来的。过去村一级的干部由自己发工资,取消农业税以后,变成了上级发工资,转移支付发工资了。比如说省、市从上到下,把钱拨给你,这个钱,跟村干部没有关系,让乡镇政府来直接发钱,同时考核你这个村干部,你这个干部,给你定多少的工资,那是乡镇领导说了算。还有一种办法是这个钱是在县里,考察是在乡里,给村干部每个人一个银行卡,把钱直接从县里直接拨到户头上。这有一个问题,村干部的工作是为村民服务的,他工作好坏的考核跟村民是有关系,但这个钱是由上级县里发,乡里就很不满意,说村干部是配合我乡镇工作的,现在变得和我们乡镇也没关系。
  村民自治,村干部觉得政府对他们的干预很多,他认为是村自治方面的事情,政府也管了。比如说,村财乡管,财务收归乡政府。村只是一个组合体,乡镇政府给村里面布置很多工作,村干部就认为这不属于自治的事情,村是自治组织。但政府就说你虽然是自治组织,政府叫干活儿,不干也得干。这里面就打乱仗,搞不清楚哪些是政府派下来的活儿,村组织不知道哪些应该干,哪些不应该干。政府的干预,应该干预就干预,不应该干预的也干预。没有共识,村庄的干部和政府的干部在这个问题上没有共识,政府的行政行为和自治组织自治的行为,上下之间的管理,比较乱。所以几年前,修改《村民委员会组织法》,我们有一个建议,要有一个自治法,自治范围的事,政府就不要管,法律规定,自治组织也应该配合政府的工作,不配合也不行,把这个界限搞清楚了,打乱仗会少些。现在一个很大的问题就是,下乡去,现在的村干部觉得政府管得太多,不由我们做的,也找我们做,政府交代的活儿不干。就出现了给村庄里边党组织和村组织的矛盾关系,上级政府和自治组织的矛盾关系问题。
  第三个,从法律的角度看,法是明显滞后的。看看《村民委员会组织法》,有个讲法是,如果发现在村民选举当中有贿赂、威胁的行为,村民有权向有关部门举报,有关部门进行查处。但是这个“有关部门”是哪些部门 怎么去查处,没有说;不查处我应该找谁,也没有说,不知道。这个法规定得比较空泛,农民告状找不到人。村里边的选举有问题,农民上访时出现问题,谁来处理,不处理有什么救济办法,就是拖。还有一些很有意思的规定,比如,当五分之一的村民对村委会不信任时,可以罢免,罢免时村民委员会召集会议,进行罢免。这个很有意思,你们对我不信任,我开这个会议让你们来罢免我 这都是现在法律规定上的漏洞,你让村民委员会自己召集会议启动罢免的程序,来罢免他,这个合适不合适 诸如此类的事很多,法律没有顾及到的东西很多,这个法好多年以前就开始修改,我参加了好几次的讨论,到现在还没有出来,据说原因很多,说我们国家的立法任务很重。
  我做过县的干部,从我们对农民的观察来看,大家是越来越相信法律,通过法律解决问题。如果法不管用,它就在制度外、法律外寻求解决之道,所以街头政治就出来了。这个法律滞后,导致的后果是很严重的。一般来说,法都有滞后,现实生活中出了矛盾你来进行规范,总是在之后,法很超前,那是不可能的。超前的法律里面也只有劳动法,(现场笑),但是不管超前不超前,出了这么多的问题,法律一定要进行调整,现在的问题是法不推进,解决不好,引起了很多矛盾。
  乡村民主遭遇的挑战归结为这个三个方面,党的组织和村组织的关系,上级政府和村庄自治组织的关系,法律制度的不适应、法律的滞后。

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