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经济改革

赵树凯:四分之一世纪的农民上访(续)

作者:  时间:2010-01-16

三  
  进入新世纪的时候,三农问题空前严峻,社会冲突已经成为普遍关注的问题。随后,随着新一届政府系列农村新政实施,农民处境和农村形势获得巨大改善,有力地扭转了令人忧心的危机局面。   
  在上世纪九十年代末期,有基层干部针对农村存在的种种问题,发出了“农村真穷,农民真苦,农业真危险”的呐喊,震动朝野。作为乡村社会矛盾的主要窗口,信访也受到了研究者的高度重视。此时已经有些学者进入这个领域开始比较系统扎实的调查研究,如于建嵘在湖南衡阳等地的调查。2001年初,我又组织了一次比较大规模的上访信调查。信件资源还是来源于《农民日报》。这次收集到472封信。收信时间为1998年3月至2000年12月,其中1998年173封,1999年105封,2000年194封。在472封信件中,反映个人问题的有112封,占23.7%;反映群体问题的有360封,占76.3%。个人问题是指单个家庭或家庭中的成员受到某方面侵害;群体问题指某一群体的利益受到侵害,群体的范围因具体事件而有所不同,可能是一个村民组、共同承包鱼塘的联合起来的几个家庭,也可能是一个村或者联合起来的几个村。从这些来信中发现,农村社会矛盾在迅速积累乃至于局部爆发,群体性的信访事件在增加,问题性质的恶劣程度在增加。这些矛盾鲜明地表现为农民和政府的对抗。为了缓解矛盾,政府突出强调的是农民收入增长问题,提出“千方百计增加农民收入”,但事实上增收情况很不理想。更重要的是,农村问题已经远远超越了经济层面而进入社会层面,也开始进入政治层面。农民与基层政府的矛盾不断激化,“不稳定”开始取代计划生育、税费负担过重等问题成为政府头号担忧。与此同时,大量民工进城,城市政府对于这些农民的歧视和掠夺也在加剧。政府出台了对于农民进城就业种种限制,种种证、卡、手续漫天飞,乱收费乱罚款盛行,收容遣送变本加厉,大街上常常抓人,不少农民感叹在城里犹如做贼一般。工农关系和城乡关系空前紧张。也是在这个时候,所谓“稳定”普遍地进入基层政府的政绩考核体系,甚至“一票否决”,信访则由此成为稳定的核心问题。   
  世纪之交的农民上访,在内容和形式上表现出空前的复杂性。从负担问题来看,既有农民税费过重的老问题,也有税费改革启动中的新问题;从土地问题来看,既有第二轮承包中的不合理分配问题,也有土地征用、开发过程中的权利侵犯问题。征地问题已经开始远远超过税费负担重成为社会冲突的主要生长点,也是最激烈的矛盾生长点。规模较大、冲突较激烈的上访和群体性事件,多数是由这类问题激发的。与此相关的环境恶化问题也迅速表现出来,由于环境恶化全面破坏农民的生活质量,越来越成为农民上访的焦点之一。此外,也出现了新类型的上访,即“为民主而上访”,而且增长非常之快。大致来说,1998年新的村民自治的法律正式施行,是一个体制原因。但是,从更广阔的社会背景来看,选举为这些年积累的矛盾提供了新的爆发渠道。农民对于基层干部的不满在积累,越来越多农民意识到争夺公共权力的重要性,选举成为利益较量的基本方式。选举前的干群矛盾,选举过程本身存在的问题,都成为农民上访或者“闹事”的重要原因。因此,看这个时期的农民信访资料,接触这个时期的上访或者群体事件,会强烈地感受到冲突矛盾的积累和激化,甚至会诱发关于政权稳定的忧虑。 
  上访形势重大转折发生在最近三四年。无论是经验观察还是较大范围的调研都显示出,上访事件总量明显减少,事件中的对抗程度减弱。国家信访局主要负责人最近公开发表的一篇文章说:“经过各地各部门的共同努力,全国信访总量、集体上访量、非正常上访量和群体性事件发生量实现了‘四个下降’,特别是信访总量,继2005年出现12年来首次下降后,2006年再次下降15.5%。”这标志社会矛盾缓和,社会稳定性提高。许多农民和基层干部认为,现在是改革以来农村发展的第二个黄金时期。自上世纪80年代中后期以来,农民心情没有这样舒畅过。这个良好局面来之不易,探究其中原因,核心因素是政策导向的巨大变化,是城乡统筹的科学发展观不断落实。具体来看,这些政策变化主要表现在三个方面。首先,是否定对民工歧视性政策和制度。2003年开始,国务院在系列文件中明令取消关于农民流动就业若干限制,取消曾经肆无忌惮的收容遣送,并高度重视清理拖欠农民工工资问题。虽然具体歧视体制的废除有一个过程,但是政策导向的转变是带有根本性的。其次,是农业税的全面取消。以往,虽然农业税本身数量有限,但是,有许多收费是在农业税的幌子下强加给农民的,手段之高妙、花样之繁多已经让中央政府难以应付,取消农业税可以说是釜底抽薪。再次,是公共财政覆盖农村。建立新型合作医疗,实行学费的义务教育,建立农村最低生活保障等等惠农措施,既直接改善了农民生活,也维护了农民的公民权利。可以说,这些措施真正体现了“多予少取放活”的政策思想。新政策极大地赢得了农民的信任和支持,农村稳定获得了重要基础。在国际上,一些几年前还认为中国将因为社会矛盾加剧而出现政治危机的人,迅速改变了看法。但是,最近两年本人的调查也发现,虽然总体上社会冲突减少,矛盾缓和,但是,社会稳定的深层问题依然存在,体制深处的隐忧巨大。突出问题是农民对于基层政府的政治信任不仅没有提高,反而越来越低。或者说,以人为本和科学发展观所提升的政治信任,在中央和地方之间的分布很不均衡。农民对于中央的政治信任显著提高,对于政策本身的认可程度显著提高;与此同时,虽然这些政策主要是通过基层干部来具体落实,并且基层干部与农民发生利益冲突的机会明显减少,基层政府的服务形象开始显现。但是,基层干部群体在农民中政治信任状况依然不佳,许多农民更倾向于认为:“政策变好,干部没有变好”。这也许是建设和谐社会下一步要解决的问题。解决这个问题,必须依赖于政府改革和基层民主发展。

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