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经济改革

张夏准:“国家发展战略”视角的公共投资和国企改革

作者:张夏准  时间:2011-09-15

  公共投资和经济发展

  公共投资必须在任何意在缓减贫困的国家经济发展战略中发挥关键作用,包括联合国千年发展目标(Millennium Development Goals)的实现。市场是促进经济发展强有力的机制,但也常常不能产生实现可持续经济发展所需的经济推动力与社会正义。市场采用的是“一元一票(one-dollar-one-vote)”的以钱投票的机制,因而很可能难以充分满足穷人的基本需求。例如,全球用于减肥药研发的钱比花在治疗疟疾的药物研发上的钱多20倍,而每年全球有100多万人死于疟疾。如果我们想要实现基础广泛及政治上可持续的发展,我们需要去寻找那些满足每个人基本需求的机制。

  此外,若个人完全受市场激励支配,整个社会就很可能出现“公共品”供应不足。法律和秩序、基本的基础设施、初级保健、基础教育以及科学研究部属于此类公共品。提供此类公共品的典型机制是通过税收和公共提供(public provision)来实现的。

  没有合适的监管,市场鼓励短期利润追逐,其代价往往是牺牲可持续发展所必需的长期投资。其结果是,在过去20年里,伴随着自由化和金融市场的开放,发展中国家的投资率已经急剧下降。这并非什么机缘巧合。对此,必须采取的措施包括审慎的监管、适当的反周期宏观经济政策、遏制投机炒作的金融市场规则、税收以及鼓励长期投资的其他政策。

  为了纠正市场的缺陷,公共投资能发挥、也应该发挥关键作用,在事关长期发展的方面尤其如此。长期发展需要大量的人力物力投资。通过投资资本设备和物质基础设施(如交通、通讯等),公共投资项目能增加物质能力(physical capabilities);通过对健康、教育、培训和科研能力的投资,公共投资项目能够增加人的能力(human capabilities);适当的专项公共投资项目(比如着眼于贫困儿童的教育支出或者为帮助贫困地区出口产品而修建的基础设施),可以有助于扶贫并因此促进长期的经济和社会发展。

  尽管过去20年里,人们倾向于认为公共投资会“挤出”(crowd out)私人投资,但通过“挤入”效应(the "crowding in" effect),公共投资也可以成为促进私营经济部门发展的关键措施。只有在经济接近充分就业的情况下,“挤出”效应(the "crowding out" effect)才很有可能出现。而在大多数资源未充分利用或者通过接受援助增加资源的国家,我们期望公共投资能“挤入”私人投资。公共投资能进一步促进经济发展,尤其在那些能对私营部门投资形成补充的领域(诸如在主要农产品出口区修建道路设施、为新扩张产业而投资培训工程师、投资于那些对私营部门而言风险太大的基础产业)。

  尽管存在很多潜在收益,但公共投资在很多发展中国家还是有所下降。发展中国家公共投资占国内生产总值的比重,从1980年代早期10%的峰值,下降到了2000年的略高于5%。这一趋势在拉丁美洲更为明显,从1970年代末期的89%降到2000年的不足3%。这种大幅度下降很大程度上是因为国际货币基金组织要求的条款所致。由于过分强调宏观稳定而压倒其他目标(增长、就业和发展),导致国家有激励去削减各种投资。与此同时,预算平衡的条款约束,没有对经常性支出和资本性支出加以区分,由此造成了政府削减公共投资而不是经常性支出——削减日常支出在政治上通常是比较困难的。

  当然,我们对公共投资减少的担心,并不意味着公共投资完美无缺。在许多发展中国家,对公共投资的管理存在严重问题,需要改进公共投资管理的方式。本政策建议将着重解决这个问题。

  这份政策建议包括公共投资管理的两个主要方面。第一个方面是国有企业的管理,第二个方面是自然资源的管理。本文希望提供切实可行的政策建议,但在此之前将首先简单介绍有关这个领域内主要政策争论的理论。对一个急于采取行动的政策制定者而言,理论分析似乎是没有必要。但我们坚信,理解隐藏在政策辩论之后的理论才是改进政策能力的最好方式。如果一个决策者理解了基本的理论,他就可以在不同的情况下加以运用。

  如何管理国有企业

  在开始分析之前,有必要介绍一些与国有企业相关的理论和实证研究的主要结果。

  首先,没有明确支持或反对国有企业的理论。流行的信息不对称和“有限理性”理论,使“科层”安排(例如企业)而不是“契约”安排(例如市场)成为必要。此外,萨平顿—斯蒂格利茨基本私有化理论(Sappington-Stiglitz Fundamental Privatization Theorem)指出,只有在严格且经常不现实的条件下,私营经济部门的业绩才好于国有企业。

  其次,需要强调的是,大型国有企业和大型私有企业面临的问题常常非常相似。由于庞大复杂的组织有为数众多、相互交叉的层级,他们都遭受着复杂的“代理问题”或者“委托代理问题”。当讨论国有企业问题的时候,许多人经常暗含地假设私有企业主们完好地掌控着他们的企业,也就是假设私有企业不存在代理问题。如果我们将理想化的私营企业与现实中的国有企业作比较,毫不惊奇,前者将优于后者。

  第三,即使在逻辑层面,全面私有化——这一被当今经济学正统观点支持者们推崇的方案,也只是解决国有企业问题的可能方案之一。政府可以卖掉国有企业的大量股份,但仍保留国有企业中占多数的份额,或者至少处于相对控股地位。此外,不靠出让股份,国有企业的业绩仍然可以通过组织体系的改革、引入竞争及政治/行政管理的改革得到改善。这一点之后将细述。

  第四,由于理论研究结果存在分歧,关注现实世界的具体情况就尤为重要。毫无疑问,很多国有企业效率低下、缺乏活力和存在腐败,但没有明确而系统的证据表明国企是经济发展的包袱。此外,因为表现不佳的国有企业更容易招致关注,因此关于国有企业的实证资料存在某种程度的“选择性偏差”。有问题的国有企业受到更多关注是很自然的事,但这也给人以国企普遍业绩糟糕的印象。

  支持国有企业的案例

  尽管受商业媒体和传统观念的影响,这种“错误印象”非常流行,但还是存在高效且运行良好的国有企业。

  新加坡航空,经常被评为世界上最好的航空公司,就是一家国有企业,其57%的股份被新加坡政府全资拥有的控股公司淡马锡所持有。备受好评的印度孟买交通运输管理局(Bombay Transport Authority of India)也是一家国有企业。世界级的企业诸如支线飞机制造商巴西航空工业公司、法国汽车制造商雷诺和韩国钢铁生产企业浦项制铁,最初都是以国有企业取得成功的,至今政府仍对巴西航空工业公司和雷诺汽车公司施加着重要影响。

  事实上,许多国家凭借庞大的国有经济部门取得其经济的成功。除新加坡航空公司外,该国国有企业不仅遍布在电讯、能源(电力和燃气)、交通运输(铁路、汽车甚至出租车)和港口等“常规”领域,而且涉足半导体、造船、工程、海运和银行业。新加坡是世界上拥有一个最大型国有经济部门的国家之一。中国台湾也在一个庞大的国有经济部门而非私有化的基础上创造了经济奇迹。整个20世纪下半叶,奥地利、法国、挪威和联邦德国也拥有庞大的国有经济部门,且运行良好。特别是在法国,国有企业常常是工业现代化的领头羊。

  相反,许多发展不成功的经济体其国有经济部门规模较小。根据世界银行的一份报告,即使在i990年代大规模私有化之前,阿根廷的国有经济部门比重不到40个发展中国家平均水平的一半。1978-1991年,阿根廷的国有经济部门仅占国内生产总值的4.7%,而同期40个发展中国家平均水平则达到10.7%,韩国也达到9.9%。菲律宾,另一个被公认为“发展失败”的案例,其国有经济部门甚至更小,仅占国内生产总值的1.9%。然而,阿根廷和菲律宾却经常被当作因大规模国有部门而发展失败的典型。

  除了以上现实的例子不支持“私有好、公共坏”的传统观念,同时还存在许多值得信赖的理论支持国有企业的存在。最常被引用的依据就是自然垄断。当行业的技术要求决定了只能存在唯一的生产者时,自然垄断就出现了。自然垄断可以使生产者通过收取高价而获取高额垄断利润。如果出现买方垄断市场(单一买家),那么自然垄断者可以通过砍低价格剥削为其供货的供应商。当垄断企业的生产(或购买,对买方垄断而言)无法达到社会期望的产出,不仅导致经济剩余的不平等分配,而且导致经济的无效率,在这种情况下,应该设立国有企业并对其进行严格监管,以阻止滥用自然垄断。

  另一个支持国有企业的论据是资本市场失灵(capital market failure),即私营部门不会投资于那些或许长期会带来高收益但短期却存在高风险的项目。例如,由于私营部门认为钢铁项目的风险太高,韩国政府建立了国有钢铁企业浦项制铁。为什么这些最后被证明成功的项目却没有私人投资者参与呢?这是因为资本市场存在对短期收益而非那些高风险、长周期的大型项目的固有偏好。解决资本市场失灵的一个简洁办法是政府建立开发银行,为这些高风险、长周期的项目进行投资,而不是自己建立和运营生产型企业自身。但是,大多数发展中国家由于私营部门缺乏创业人才,即使存在开发银行,必要的项目也无法启动。在这种情况下要解决资本市场失灵问题,政府直接建立国有企业就会比建立开发银行更有效。

  浦项制铁的例子阐述了支持国有企业的另一个论据,就是外部性问题(externalities)。浦项制铁,在政府的引导下,没有滥用它的垄断地位去获取超额利润,反而让利于其产品的买家,从而使整个经济都受益。因此,韩国政府投资浦项制铁的“社会回报”——或者说是对整个经济的回报——要高于公司本身的回报。这种“私人回报”和“社会回报”的差异,在经济学术语中被称之为外部性,这是支持国有企业的另一个理由。

  第四,国有企业可能从广义上帮助解决公平问题。例如,如果听任企业追逐利润最大化,那么生活在偏远地区的人们也许不能享有邮政、供水和交通等基本服务。在这种情况下,由国有企业来确保全体公民普遍享有基本服务更容易实现。另一个例子是,私营的养老金和医疗保险体系拒绝接受“高风险”的客户,这些客户通常都是穷人。国有企业运营这样的体系将可以确保弱势群体得到最基本的社会保障。

  理论上,以上这些支持国有企业存在的理由,抛开道德因素,都可以通过私有企业解决。但前提是必须设立适当的监管体制或税收/补贴机制,使得私人与全社会的收益/成本等同。例如,政府可以补贴从事高外部性项目(诸如研发)的私有企业。再如,政府可以通过从业许可证来强制要求那些希望从事“基本服务”(例如,邮政、用水、铁路等)的私营企业确保所有人都可以享受这些基本服务。如果能这样,国有企业就不再是必需的了。但我们不能忽略一个要点:监管或税收/补贴机制都涉及合同协议——不管是直接监管还是间接地税收/补贴机制,其管理成本总是非常高。

  抛开经济学教科书中的理想世界,在现实中明确合同内容的所有条款是不可能的。例如,设定的管制价格上限或者补贴的金额可能需要修改,而修改合同通常涉及很多次的协商,甚至会出现法律纠纷,所有这些会导致高额成本——在经济学上被称为“交易成本”。这就涉及1991年诺贝尔经济学奖得主罗纳德·科斯的经典解释:为什么市场不能解决所有的问题而必须有企业存在?

  当然,若选择国有企业而不是在政府监管和税收/补贴机制下的私有企业,这种选择所节约的交易成本,必须能够抵消国有企业运行的“组织成本”。更重要的是,这种降低透明度的制度安排与契约化程度更高的制度安排相比,前者更易受政治影响(“俘获”),出现赤裸裸的腐败。

  但是,即使考虑“组织成本”,交易成本的存在意味着建立国有企业并通过政府内部指令来处理无法预期的事情,比通过建立基于契约的机制(监管或者税收/补贴)来解决这些问题的成本要小得多。这种情况尤其发生在那些国有企业通常从事的行业,比如市场价格信号不存在(如自然垄断)或者不可靠(如外部性),这对于那些更为缺乏的是法治能力而非行政管理能力的发展中国家尤其适用。

来源:《商务周刊》 [关闭] [收藏] [打印]

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