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经济改革

第三轮国企产权改革的时机已经成熟

作者:郑海航  时间:2012-12-29

  产权改革的第一轮浪潮出现在20世纪90年代。1993年十四届三中全会提出建立现代企业制度,1998年以前主要是选择优秀企业试点,但当1998年在全国推广普遍进行企业改制时,才发现国企背负着沉重的债务、冗员、企业办社会的包袱——所谓“三座大山”,全面亏损和没有竞争力,就像一个老人驮着三大包袱和一身轻松的年轻人赛跑一样,根本无法改制,进行市场化竞争。

  于是就通过下岗分流、减员增效、债务重组、主辅分离、辅业改制、分离办社会职能等办法,使国企减负脱困,然后进行股份制改革。这一轮产权改革的特点,是以试点和国企脱困为主,把改制和脱困结合进行。

  第二轮国企产权改革则始于2002年党的十六大之后,提出建立现代产权制度,并成立国资委指导国企在全国范围内展开产权改革,突出特点是全国范围、抓大放小,即国资委集中抓关系国家经济命脉的国有企业改制上市,并指导普通中小企业放活改制,改为非国有的股份制企业。

  这场大规模改革发展很快很深入,也很有成效,当然中间也有曲折。在MBO和经营者持股中,当时确实出现了国资流失问题,受到社会上一些人的指责,甚至掀起了一股来势凶猛的“郎旋风”,把国企产权改革称之为“瓜分国有资产的盛宴”,评判改革是“少数人发财、多数人受穷”,结论是“改革失败”。

  这种论调当时又呼应了改革中一大批利益受损的下岗工人的不满情绪,一时引起了社会的共鸣,后来政府及时完善了政策,继续推进产权改革。

  应该说经过这两轮改革,国有企业的产权结构发生了一个根本性的变化,初步建立起与市场经济体制相适应的微观产权基础。

  截至2012年9月,我国共有A股上市公司2470家。其中,国有控股上市公司952家,占39%;市值占52%。截至2011年年底,中央企业共控股上市公司366家,较2005年年末增加117家。国有控股上市公司已成为我国资本市场中的重要组成部分。央企经营机制也有了很大转变,而且涌现了一批产权明、机制新、活力强的新国企。

  国企改革远未完成

  然而,既然国企的产权改革经历了两次改革浪潮并取得了巨大的成效,现在为什么还要掀起第三次产权改革新浪潮呢?一句话回答就是改革的任务现在还没有完成。到现在为止,只能算搭了一个框架,如果不往前推进就是半拉子工程。

  十七大以来,可持续发展成为主要矛盾,中央工作的重心放在发展模式的转变、社会各种复杂矛盾的平衡和维稳上,致使前两轮的产权改革在近几年有所放松、有所停滞,甚至在某些方面还有回潮。主要表现在:

  第一,央企的效率还是不高。前两轮改革中的主辅分离、减员增效并不彻底,甚至企业办社会的现象还有回潮。许多央企是由原来一个部委所属的国企装口袋组成的,每一个央企下属的几百、上千家子孙公司中,都有相当数量的辅助性企业和福利、服务性企业,导致了冗员增加、效率降低,影响国际竞争力。以名列前矛的某央企为例,与壳牌比,利润只是壳牌的三分之二,而人员却是壳牌的六倍。如何实现国际竞争力?

  第二,央企中的上市公司既小,又散,更主要的是几乎没有一家上市公司是彻底干净的整体上市公司。现在所谓的整体上市只是该央企母公司的资产、所有者权益、收入、利润的80%上市而已。也就是说,每一个上市公司上面,都有一个国有独资母公司的“壳”作它的“存续企业”。

  而世界500强中,93%的企业都是上市公司,也几乎都是集团母公司整体上市,而我国的117家央企,几乎都是子公司上市,而母公司仍为国有独资公司,形成机制不同、战略不同、运行规则不同的双层公司治理结构。这就陡然增加了央企治理矛盾的错综复杂性,阻碍了央企的机制转变。

  第三,国有独资母公司的“壳”近几年不但没有消减,反而有不少规模更庞大,行政色彩更浓,市场机制更弱。

  近几年公司治理指数的变化,也反映和印证了国有控股上市公司在治理规范性上出现了下滑。

  在前几年,中国上市公司治理指标的各主要指数中,国有控股上市公司都比民营控股上市公司要高一些,在近几年却出现了明显的逆转。南开大学和证监会刚刚发布的2012年中国公司治理指数中,同民营控股上市公司相比,国有控股上市公司的具体治理指数除了监事会治理指数较高之外,股东治理指数、董事会治理指数、激励指数三个方面都低于民营控股上市公司,形成了“一高三低”下滑的态势。

  新一轮改革的重点与难点

  面对当前国企产权改革裹步不前的现状,必须要掀起第三轮国企产权改革新浪潮。

  那么新一轮产权改革的目标和重点是什么呢?第三轮产权改革同第一、二轮显然不同。第一轮是起点,是以国企脱困为主,在脱困中改制;第二轮是初步发展,是组织大型国企改制上市。第一、二轮产权改革只是一个打基础的初级阶段,而第三轮则是在此基础上提高完善的高级阶段。

  这一高级阶段改革的目标,要同宏观总体目标相适应,应是使国有企业的产权结构和模式完全适应市场经济的客观要求,完全适应培育有国际竞争力世界一流企业的客观要求的改革。

  为此,新一轮产权改革的重点思路应是:在大多数产业内取消国有集团母公司,即取消央企上市公司归属的国有独资母公司这个“壳”,把企业完全推上资本市场,实现彻底的整体上市。在整体上市的公司中,为保证国有经济的控制力,应按照是否涉及国家经济命脉、战略资源,区分为国有经济绝对控股、相对控股和参股三种类型。对于央企中已经上市的多个上市公司,为克服规模小、数量多、关系乱的问题,必须对上市公司进行整合以消除其内部同业竞争的弊端,提高市场竞争力。

  整体上市的关键是能否取消和怎样取消作为“存续企业”的集团母公司。

  要取消国有独资公司,首先必须再次解放思想,实现十六大决议提出的“要使股份制成为公有制的主要实现形式”这一改革精神。对于国有经济是巩固社会主义(共产党执政)经济基础的说法,我们的回答是必须是机制已经转换、有活力、有竞争力的国有经济才能成为这一经济基础,显然国有控股比国有独资更好。

  要取消国有独资的集团母公司,还必须像习近平总书记在广东调研时所讲的“要勇于突破利益固化的藩篱”。我认为至少有四大藩篱,藩篱之一是央企领导的级别、地位和权利问题。目前企业级别“名亡实存”,而各家央企领导也十分看重级别,现在64家归国资委管的央企老总甚至还在抱怨攀比另外53家归中央组织部管的企业,如果轻易取消,岂无阻力?藩篱之二是垄断企业的垄断利益。藩篱之三是中央国资委所属和地方国资委所属企业之间的条块分割、地方保护。藩篱之四则是央企子孙公司内部职工对央企的迷恋和依赖,有观念问题也有需要照顾的实际利益问题。

  如何取消和消化这些国有独资的集团母公司呢?总的指导思想就是坚持国有经济有进有退,“有所为有所不为”,把存续母公司的未上市资产一分为二,大部分上市,少部分非国有化。即大部分资产重组后由上市子公司收购,母公司的大部分干部进入子公司,母子公司合二为一,上市公司的国有资本由国资委持股、监管、分红、投资,使国资委成为名符其实的国有股东(代表)。

  母公司的资产中肯定会有一批不适合上市的资产和不良资产,必须继续采用1998年时所执行的主辅分离、辅业改制、双重置换、转变身份、减员增效,MBO和经营者持股、鼓励创业再就业、鼓励民营企业并购等一整套解困搞活的办法,改制为非国有中小企业。

  要改革就要支付改革成本。鉴于现在和20年前相比,贫富差距更大,社会矛盾更多,中老年和低收入阶层的承受能力更弱,所以,我提出三点建议:

  一是由企业、政府、社会三方共同筹备一笔足额的改革基金,用于转制职工的经济补偿和创业基金;

  二是对剥离出来的国有资产连同职工划转到新成立的私营、合伙制企业,一时无钱购买的,可以借鉴“债转股”的经验,实行“股转债”,有偿转让,陆续还债;

  三是将母公司的一部分资产拍卖,用于员工的社会保障基金。

  取消上市公司的国有独资母公司,应先易后难分阶段进行。现在已经被称为整体上市(实际是80%资产、收入已经上市)的央企已有43家,其中有17家央企资产、权益、收入、利润四项指标都超过80%进入了上市公司,这17家央企可以放在改革的第一阶段。

  鉴于历史形成的有的一个央企有多个上市公司,甚至多达十几家上市公司,且规模又小的情况,应该进行整合,可以重组为1~3个上市公司。

  整合重组时,应打破央企和地方国企的条块分割和地方保护,打破国有和非国有的壁垒,促进上市公司内建立完整的产业链,有利于企业之间进行产业链竞争,有利于产业结构和产品结构的转型和升级。

  有人担心,现在经济低迷,企业效益不好,像钢铁行业全行业亏损,很难进行产权改革,我认为这恰恰给产权改革提供了机会和理由,正好可以把产权改革同产业结构、产品结构的调整结合进行,把收缩国有战线和降低产能过剩、进行产业升级结合进行。这一点英国钢铁公司的经验很值得借鉴。

  知易行难,如果2013年开始进行新一轮国企产权改革试点的话,我认为至少需要三到五年的时间才能完成。但是我们应该有百倍的勇气和智慧迎接这新一轮国企产权改革的挑战。

  本文为作者在首都企业改革与发展研究会年会上的主题发言

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