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经济改革

顾功耘:国企类型化改革路径

作者:顾功耘  时间:2013-12-19

  国企宜区分为商事企业(以营利为目的)与公共企业(以执行公共政策、提供公共产品和公共服务为目的),以及介于这商事企业和公共企业两者之间,或兼具商事企业与公共企业两重属性的企业,这类企业可称为“准公共企业”。这样区分,有明确而统一的界定标准,其优点是便于在法律上界定不同类型国企的权利、义务和责任,便于建立相应的治理结构与机制,便于监管机构制定不同的监管标准、考核办法与处理措施。同时,这种分类也与国际上的通常做法相一致。

  新一轮国资国企改革将重点围绕“国企类型化”的路径而展开。党的十八届三中全会《决定》明确提出:“准确界定不同国企的功能。国有资本加大对公益性企业的投入,在提供公共服务方面做出更大贡献。国有资本继续控股经营的自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断。”这一节内容已经为今后进行国企类型化改革指明了方向,也为今后国企法律制度的重构奠定了政策基础。

  如何“准确界定国企的功能”

  “准确界定国企的功能”是《决定》向我们提出的要求,但究竟怎样才能“准确界定”,这是一个难题。据我了解:现在各地方政府都在探索,提出的分类以及标准很不统一。有的将国企分为两类即竞争性和公益性企业;有的将国企区分为三类:竞争性、功能性和公益性企业;有的将国企区分为竞争性与非竞争性两类;有的则将国企区分为营利性与非营利性两类,等等。根据我们的研究,国企宜区分为商事企业(以营利为目的)与公共企业(以执行公共政策、提供公共产品和公共服务为目的),以及介于这商事企业和公共企业两者之间,或兼具商事企业与公共企业两重属性的企业,这类企业可称为“准公共企业”。这样区分,有明确而统一的界定标准,其优点是便于在法律上界定不同类型国企的权利、义务和责任,便于建立相应的治理结构与机制,便于监管机构制定不同的监管标准、考核办法与处理措施。同时,这种分类也与国际上的通常做法相一致。

  不同类型国企

  应制定不同的改革措施和法律规范

  既然国企有不同的功能定位,国家投入政策、国企的运营治理考核等要求就会不同。国家对国企投入的资本姓“公”,这就要求国有资本更多地投入公共服务领域,以体现政府的公共服务职能。作为商事企业,有现存的《公司法》可以遵循,不必单独制定新的法律;作为公共企业,我国的法律法规均属于空白。我们有必要认真研究现状,认真借鉴别国政府投资公共企业的经验,在充分论证的基础上,起草一部《中华人民共和国公共企业法》,或《中华人民共和国政府投资法》。制定这样的法律非常有必要。提供公用产品和公共服务的经营主体,主要应满足国家公共政策的需要、保障民生的需要。要通过制定法律法规提供政策支持,以保证公共企业的正常经营。

  国有资本投资控股需要制度化法治化

  在国家财政预算日益规范的情况下,国有资本投资控股应实现制度化、法治化。对履行国有资本投资职能的控股公司,要制定独立的法律进行调整。国有控股公司是《公司法》上的特别公司,它的设立利于政府职能的转变,将政府直接办企业改为授权专事投资控股的公司办企业,真正实行政企分开、政资分开。国有控股公司可以根据预算的规定,分别投资商事企业和公共企业。要通过预算确定对商事企业和公共企业投资的比例和额度,具体操作可由国有控股公司自主进行。为了规范国有控股公司的行为,除了适用《公司法》,还应当制定《国有控股公司法》,对控股行为进行约束。

  不同功能国企可以相互转化

  不同功能的国企并非铁板一块,他们是可以相互转化的。无论是商事企业还是公共企业,其经营条件和环境都会随着市场的变化而变化。提供公共产品和服务的企业,如果生产成本降低,以更低的价格供应仍然有利可图,就可以转化为商事企业。反之,商事企业也可以转化为公共企业。如果是准公共企业,更易向商事企业或公共企业转化。我们尤其要关注:西方主要国家的公共企业早就积累了市场化改革的经验。政府将公共企业通过合同交由民营企业运作经营,如果需要,政府可以给民营企业税收优惠,也可以补贴企业的生产成本。政府也可以不给补贴和优惠,以市场价格收购民营企业生产的产品和提供的服务,使企业经营能够获得适当的补偿。政府还可以与民营企业进行多种形式的合作向社会提供公共产品和公共服务。这些成功做法,我们是可以借鉴的。

  自然垄断企业的改革备受关注

  平民百姓对于自然垄断企业,如水、电、煤、气、电信、公交等供给服务常有怨言。我们是国有的企业高度集中与垄断的社会。对于自然垄断企业,上下游不同的业务应当实行分离,要放开竞争性业务,积极推进公共资源配置市场化。自然垄断企业的改革,可以促进资源配置的效率,降低政府的负担,提高服务的水平;同时,引导民间资本、民营企业进入,使民间资本、民营企业享有平等竞争的权利,打破各种形式的行政垄断。

  不同类型企业须实行不同公司治理

  准确界定国企的类型,有助于公司治理的完善。国有商事企业的治理,与民营资本参与设立的商事企业并没有区别,一切均按照《公司法》的规定执行。对于公共企业,可以借鉴《公司法》中的治理结构,设立董事会和监事会,但权利义务的设置可以更加灵活,经营方式也可以通过合同进行选择。如果是国有独资公司,股东会是不必设的。对于准公共企业,因此类企业更接近市场,可以适当鼓励,放开竞争。

  政府监管行为应具有正当性和针对性

  准确界定国企的类型,可以方便政府制定不同的监管政策。政府监管公共企业较之商事企业要更加严格。对公共企业,政府主要考核公共政策目标实现的情况,对国有的商事企业则主要考核资本、营业额与营利水平等指标。对于政府委派的董事与监事,政府应当有专门的产生与任免条件与程序,同时还要制定专门的考核与薪酬制度。

  国有商事企业要向混合所有制发展

  根据十八届三中全会的改革精神,国有的商事企业要向混合所有制发展。国有企业要吸引集体资本、民营资本加入,将更多的国有企业改造成为符合《公司法》要求的股份有限公司和有限责任公司。参与公司的股东,无论它是国有资本、还是民营资本,还是其他什么资本,在法律上一律平等。要尽可能推动大中型国有企业改组上市,使其成为公众公司。国有控股公司可以根据不同领域、不同行业发展的情况适时地进行控股、参股或者转股退出。

  概括言之,十八届三中全会对于国资国企的深化改革已经做出全面部署,其总体精神是减少政府的直接参与,强化市场配置资源的作用。更明确一点说,政府的增量资本要重点投向公共服务领域,在商事公司的国有存量资本要不断根据实际情况进行调整,提高资本质量,使国有资本更多地集中到关系国计民生的重要领域和关键行业中来。我相信,这样的改革正在成为越来越多的人士的共识。作为法律专家,我们的职责是要将国资国企改革的方案化为可以操作的法律规则,以法律规则引导和推动国有资产、国有企业改革,使国资国企改革的车轮运行在法治的轨道上。

  (作者系华东政法大学副校长、教授)

来源:上海证券报 [关闭] [收藏] [打印]

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