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经济改革

国企改革对经济增速具有提振效应

作者:许召元 张文魁  时间:2015-09-17

  ●对于公益类国企和主业处于国民经济命脉或国家安全的重要行业内的企业,可以在保持在现有管理体制的基础上,重点改革具体管理体制,重在提高保障国家安全的能力,重在提高效率,降低成本提高服务质量。

  ●对于处于充分竞争性领域的商业类国有企业,可以通过全部纳入国有资本运营公司,再由国有资本运营公司对国有股权进行完全市场化的、单纯追求市场效益和资本回报目标的市场化运作,推进实质性的市场化改革。

  ●当前国企改革要能发挥提振经济增长的效果,核心是要通过改革对国有企业的经营管理有实质性的推动。因此对于主要承担竞争性国有企业改革使命的国有资本运营公司,要明确以追求资本回报为核心目标。

  ●对所持国有股份应该坚持分散配置,对现有的国有企业应逐步向非公有资本控股转变,而把更多的国有资本配置到回报率更高的其他企业甚至外国企业中去,这样既减少对国有企业的微观干预,又实现国有资本的保值增值,还能提高国有资本对其他企业的支持,并最终提高经济增长,实现一举多得的改革效果。

  2012年以来,中国经济增长速度持续放缓,亟须加快改革提振经济增长动力。从经济总体看,GDP增速从2011年的9.5%下降到2014年的7.4%,下降了2.1个百分点,工业部门下滑更加严重,工业增加值增长速度从2011年的13.9%下降到2014年的8.3%,下降了5.6个百分点。特别是进入2015年以后,经济下行压力有增无减,上半年工业增加值仅增长6.3%,比上年同期又下降2.5个百分点。促进经济稳定增长,需要从多个方面着手,其中加快国企改革具有重要的意义和显着的稳增长效果。

  国企改革可以促进经济增长

  根据对2003年以来国企与非国企的多方面比较,我们发现国企改革将主要从三个方面提高效率和促进增长。

  一是提高资本生产率。根据对2010年国企和非国企在农业、31个第二产业和14个第三产业的分行业比较,在绝大多数行业中国企的资本生产率(资本生产率=增加值/固定资产净值)显着低于非国有企业。例如,在工业部门,2010年国有企业1元固定资产净值生产出了1.82元的增加值,而非国有企业则生产出了4.70元的增加值,国企仅为非国企的38.8%。在30个工业部门中,只有烟草加工业、家具制造业和电力燃气水三个行业国企的资本生产率高于非国企,在服务业领域,多数行业的非国企效率也高于国有企业。

  二是可以提高资本的动态配置效率。由于国企资本生产率较低,在一个高效的经济体中,应该将新增投资更多配置于效率更高的非国企。但中国的事实情况恰好相反,国企的投资强度显着高于非国企。例如2003-2012年,工业部门国企新增固定资产占营业收入的比重在9.0%-16.4%之间,除2004年以外,每年均高于非国企1.17-7.24个百分点。也就是说非国企尽管生产效率更高,但投资能力弱,大量的资金被国有企业所占用。这一方面是由于国企获得贷款的能力较强,另一方面也是由于国企的红利不需要分配给投资者,而且国企有做大做强的考核激励,将资本用于投资的动力更大。

  三是国企改革会对其他企业产生正向外部溢出效应。积聚效应和随之带来的规模优势、产业配套能力是经济增长中的重要现象,也是中国制造业具有较强国际竞争力的重要源泉。随着一个地区企业数量增长和规模扩张,不仅可以加强同行业间的竞争和相互学习,还可以为上下游企业提供更多更好的产业配套,从而提高上下游企业的生产效率,也就是说企业的发展会对其他企业产生正向的溢出效应。比较发现,国企对其他企业的溢出效应要显着低于非国有企业。例如,同一省内上游企业(非国企)的数量增长1%,会使其他企业的生产效率提高0.14%,而如果是同一省内上游企业(国企)数量增长1%,并不能显着提高其他企业的生产效率。因此,国企改革不仅可以提高国企本身的生产效率(内部效应),还可以对其他企业产生正的外部效应。

  国企改革对经济增长速度提振的效果明显

  我们以国务院发展研究中心长期开发维护的动态递推中国经济可计算一般均衡模型(DRC-CGE)为基础,建立了一个反映国企行为特征的可计算一般均衡模型,模拟分析了三种不同力度的国企改革路径:(1)在2015年至2024年十年期间,每年对各行业5%的国企进行改革,即由国有全资或控股改为非公资本控股,到第10年国有(控股)企业的产出规模在现有基础上合计下降43.1%(不考虑各年增长率,仅按静态计算);(2)假设每年对各行业10%的国企进行改革,到第10年时国有(控股)企业产出规模累计下降68.8%(3)假设每年对各行业中20%的国企进行改革,到第10年时国有经济产出规模下降90.3%。模拟结果显示:在最小改革力度的情景(1)下,GDP增长速度平均每年提高0.33个百分点,改革实施第一年,即2015年的GDP总量有望增加3138亿元左右,比不改革情况下的GDP高0.53%,到2024年GDP总量有望比不改革的情况下多3.24万亿元,约占基准情况下GDP总量的3.12%;在中等改革力度的情景(2)下,经济增长速度平均每年提高0.47个百分点;在改革力度最大的情景(3)下经济增速平均每年提高0.50个百分点,但后期增长速度较慢。根据模拟结果,在国企改革的前期,促进经济增长的途径主要来自于要素配置改善的直接效应,而后期则主要来自于外部溢出的间接效应。

  国企改革应当分类进行

  在以上研究中所指的国企改革,是指国企产权改革,即将国有全资和控股企业改造为非公有资本控股的混合所有制企业。但国有企业类型很多,这种国企产权改革主要针对的是竞争领域的商业类国有企业,在充分竞争的行业内,只有改变对国有企业的股权结构有实质性改变,才能达到提高生产效率和促进经济增长的效果,这种模式比通常所说的国企混合所有制改革更进了一步,通常所说的混合所有制改革更强调在国有企业中引入民间资本,促进股权多元化,但是从历史比较和诸多经验看,如果国企改革不能突破“一股独大”的局面,其改革效果可能是有限的。

  有效的国企改革设计可以既保持国有经济的控制力和政策性,又达到提高效率和促进经济增长的效果。最近刚出台的中央关于深化国有企业改革的指导意见中,把国有企业分为商业类和公益类两大类,其中商业类中又分为主业处于充分竞争行业和主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业。对于公益类国企和主业处于国民经济命脉或国家安全的重要行业内的企业,可以在保持在现有管理体制的基础上,重点改革具体管理体制,重在提高保障国家安全的能力,重在提高效率,降低成本提高服务质量。对于处于充分竞争性领域的商业类国有企业,可以通过全部纳入国有资本运营公司,再由国有资本运营公司对国有股权进行完全市场化的、单纯追求市场效益和资本回报目标的市场化运作,推进实质性的市场化改革。

  新加坡淡马锡的模式为如何通过国有资本运营公司推进国企改革提供了有益的经验。淡马锡最初也是一个国有企业的控股公司,但后来基本转型为一个持有流动性和分散性股份为主的财富基金,也就是对原有很多国有企业的股份,通过转让和出售等多种方式进行退出,连续退出以后很多原来的国有企业将不再保持国有控股性质,从而成为非公企业,但淡马锡将这些获得的资金用于购买本国或者全球其他企业的股份,甚至进行风险投资等多种形式的资本运营。从结果看,尽管新加坡的国有全资企业和国有控股企业的数量明显减少了,但是淡马锡以国有股退出所收回的现金在全球范围内进行流动性的转投资,现在所拥有的国有资产组合的价值是40年前成立时的600多倍,成为新加坡人民的一笔巨大的战略性财富,也就是说,尽管直接的国有企业少了,但真正所掌握的国有资本反而多了,甚至是翻了许多倍。

  因此,当前处于竞争性领域的商业类国企可以作为调整国有经济布局和实现资本化管理的突破口。尽管经历了多年改革,我国国有企业的行业分布仍然较广,过半的国有资本仍存在于竞争性领域,根据赵昌文和张永伟的研究,2012年我国分布在一般竞争性领域的国有企业净资产为19.9万亿元,利润总额1.3万亿元,分别占全国国有企业的62%和54%。竞争性领域的国有资本更具有市场性,可按照“资本化运营”的思路率先改革。在改革中,如何界定政策性领域和竞争性领域非常重要,事实上,垄断行业中也有很多业务环节是可竞争的,一些公共领域的企业也有竞争性,因此,不能进入竞争性领域的资本应限定在特定的领域和较小的规模。

  根据模拟分析结果,当前国企改革要能发挥提振经济增长的效果,核心是要通过改革对国有企业的经营管理有实质性的推动。因此对于主要承担竞争性国有企业改革使命的国有资本运营公司,要明确以追求资本回报为核心目标,对所持国有股份应该坚持分散配置,对现有的国有企业应逐步向非公有资本控股转变,而把更多的国有资本配置到回报率更高的其他企业甚至外国企业中去,这样既减少对国有企业的微观干预,又实现国有资本的保值增值,还能提高国有资本对其他企业的支持,并最终提高经济增长,实现一举多得的改革效果。

  (作者单位:国务院发展研究中心)

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