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经济改革

地方国企改革突破点在哪里

作者:项安波  时间:2015-09-19

 

  编者按:在过去的一年多里,共有包括湖北在内的22省区市出台了“深化国资国企改革意见”。顶层设计和地方实践的良性互动,仍然是改革重要的方法论。国务院发展研究中心企业所副所长项安波认为,虽然还缺乏统一和明确的分类标准,但各地都强调国有企业分类分层管理。从近期调研来看,地方国资国企改革的重点可能会在四个方面先行先试,取得突破。

  项安波,国务院发展研究中心研究员、企业研究所国企研究室主任;2006年8月获香港科技大学哲学博士学位,同年9月进入企业所工作,主要研究领域为国有企业改革、民营企业发展及相关政策研究。

  参与多项政策研究、完成多项社会服务,著有政策调研报告数十篇、参著20余本,在《Computers in Industry》《International Journal of Computers, Communications & Control》等学术期刊上发表多篇论文;获全国建筑经济优秀论文奖(2010)、中国发展研究奖(一等奖,2011)、国务院发展研究中心优秀调研报告(2012)等奖励。

  在2015年年初,基于对京津沪渝粤鄂川湘陕皖等十省市的调研及与有关部门的交流,我们发现虽然大多数省市已陆续出台地方国资国企改革方案,但由于国资国企改革顶层设计相关方案尚未出台,地方在深化国资国企改革的实践中,存在怕踩红线、等待政策等现象,改革进展缓慢。

  鉴于中央与地方国有资产在规模、结构、质量、功能等方面存在巨大差异,管理体制和改革任务也不同,不宜搞“中央模式,地方参照”,将复杂问题简单化,也无必要要求地方坐等中央国资管理体制改革方案。

  因此,当时我们呼吁必须更加关注地方实际情况及理解地方的困惑、困难和期待,重视发挥地方的积极性,建议将强调顶层设计指引作用的“拉动式”改革和重视地方探索、容许试错的“推动式”改革相结合,在不触犯红线的前提下,激发地方改革活力,鼓励地方因地制宜探索国资管理新模式,尽早释放改革红利,为丰富、完善中央顶层设计具体方案提供实践案例和探索经验。

  最近,我们又进行了新一轮的调研,发现一些地方的国资国企改革开展了一些好的探索与实践,积累了一些经验,工作重点逐渐清晰、明确。目前,《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》和《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》已先后出台。在中央已经明确了防范国资流失的底线、强调加强党的建设等保障性措施公布后,国资国企改革顶层设计方案“1+N”的其他主体部分已经呼之欲出。随着顶层设计方案即将陆续出台,地方国企改革的积极性将会进一步得到释放,实质性改革举措将会得到推进。

  先行先试,从哪里突破?

  各地在深化国有企业改革的指导思想上均与中央保持高度一致,基本上均以三中全会《决定》为指导,在完善国资管理体制、发展混合所有制经济、完善现代企业制度、国企功能界定与分类等方面展开。如多地均提出提高国有资产证券化率,并均给出明确的比例指标,均提出要解决国有企业历史遗留问题这一普遍性问题。此外,多地均提出将国有资本集中到关键领域,虽然各地对关键领域定义各有差别,但北京、上海、江西、甘肃、江苏、重庆、四川、青海等省市均将国有资本集中在关键领域的目标设定在“80%”上。此外,虽然还缺乏统一和明确的分类标准,但各地都强调国有企业分类分层管理。从我们的调研来看,地方国资国企改革的重点可能会在以下几个方面取得突破:

  第一,国资监管机构加快职能转变为深化国有企业改革创造条件

  为给深化国有企业改革创造良好条件,国资监管机构需要加快转变职能和转变管理方式:一方面,需要将与公共管理相关的职能移交给其他政府部门,摆脱“婆婆+老板”双重角色于一身的定位,以更为纯粹地履行出资人代表职责;另一方面,需要从“管企业”转向“管资本”、从偏重于行政化管理方式转向以市场化管理方式为主。现在,天津等一些地方已经开始通过梳理监管事项、建立国资监管清单等方式,来规范国资监管机构依法履行出资人职责和保障企业经营自主权、提升国有企业活力和效率。

  第二,解决历史遗留问题为推进国有企业改革清理障碍

  国有企业历史遗留问题凝滞了国有资本的流动性,降低了国有企业的活力和价值,已经成为推进国有企业改革必须先行解决的基础性障碍。解决国有企业历史遗留问题,关键仍然是“人往哪里去和钱从哪里来”。对于国有企业职工身份问题,可以采取“人资分离”和安排一定的国有资本经营预算等方式加以解决,同时应明确划断时限以终止国有企业职工身份置换这一已不合时宜的做法,逐步改由依照《劳动合同法》、主要通过劳资协商等来解决。对于国有企业办社会问题,应分类解决,如对具有经营性质的国企办社会职能,要坚持市场化方向、以企业为主体、“一企一策”稳妥解决。能否恰当地消化改革成本是改革成败的关键举措,要建立中央、地方和国企的改革成本分摊机制,与推进混合所有制改革等相结合,探索更市场化的资金筹集渠道。加快解决国有企业历史遗留问题已经成为一些老工业基地当前的工作重点。

  第三,有序推进混合所有制改革重在完善国有企业经营机制

  发展混合所有制经济是本次国有企业改革的重头戏,各方对此期望很高。目前来看,将竞争性国有企业发展成为混合所有制企业是地方改革的主流思路之一;推进国有企业整体上市、鼓励混合所有制企业员工持股、将一些业务或二三级公司拿出来引入战略投资者等,成为主要的改革方式。此外,在上一次调研中,我们发现各地均鼓励混合所有制企业员工持股,但是难以明确员工持股中的“员工”范围界定、持股比例及方式。如何既实施有效激励、保障员工权益又保证国有资产不流失?过去普遍缺乏有效方法,但是这次调研,我们发现一些地方已经给出了明确答案,如广东省国有资产监督管理委员会于2015年2月下发了《体制机制创新试点企业相关工作说明》,对员工持股的范围、持股比例、持股方式与实施方式都有阐明。

  第四,成立国有资本运营公司和投资公司是实现“以管资本为主”的核心环节

  成立国有资本运营公司和国有资本投资公司(以下简称“两类公司”)是本轮深化国有企业改革的重要内容。“两类公司”能够直接持有股权、对出资企业履行国有资本出资人代表职责,接受国家所有权政策制定机构的公共管理,与出资人是委托代理关系、与控参企业是股东与公司的关系,运行机制可以参考汇金模式、借鉴淡马锡模式,通过公司治理渠道、以市场化方式参与和影响控参企业的重要经营决策,实现国有股东“人格化”,做“积极股东”但不干预控参企业日常经营;基本功能是国有资本运作平台、体现国有资本的双重属性和实现“双重隔离”;“两类公司”的运行要兼顾国有资本的资本性和公共性,特别是要发挥流动性、突出公益性;以“两类公司”为界面实现政资分开、以“两类公司”董事会为界面实现政企分开。

  鼓励因地制宜地深入推进

  由于中央和地方、地方和地方之间在国有资本结构、功能分布等方面有显著差异,因此,即使在中央的顶层设计方案出台后,还需要积极鼓励地方因地制宜深入推进国资国企改革,以使得顶层设计方案能够顺利落地、取得切实进展。

  首先,中央已划清红线创造基础条件

  在新一轮深化国有企业改革中,不出现国有资产流失是底线,严禁国有企业内部分肥、暗箱操作和搞利益输送是基本要求,应设置改革红线以防范出现上述问题。《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》这一保障性文件的出台,体现了中央对此类问题的重视,既防范潜在风险和避免可能的负面效果,也有利于推进混合所有制改革、实现国有企业丰富生产要素与民营企业灵活经营机制的互补、融合,还有利于防止因当年“摸石头”行为导致事后的违法认定等,能较好地鼓舞和保护改革积极性。

  其次,一些地方已经开始建立、完善改革容错纠错机制

  在全面深化改革的进程中,顶层设计需要明确边界,既要确保国资安全,也要激发改革动力,帮助改革者克服畏难情绪。因此,中央在划清红线的同时,还应进一步建立、完善容错纠错机制,用容错机制鼓励改革,用纠错机制降低试错成本。如明确要求各地制定清晰可行的国资国企改革试点程序,通过评估后予以公布。对试点结果及时进行评估,总结经验教训,不断完善相关制度。凡是符合程序的改革实践即使出现问题,建议予以免责。以鼓励改革积极性、保护改革者,使改革者勇于担当、敢于尝试、不惮于承担风险,减少出现因畏惧风险而裹足不前的现象。目前,中央和一些地方都已经重视这一问题,开始着手建立改革容错纠错机制。

  再次,鼓励地方在国有资本管理体制上因地制宜开展创新

  考虑到各地经济发展的不平衡,各地国有企业发展的主要矛盾不同,中央在划清红线和建立容错纠错机制后,可以放手鼓励地方在国有资本管理体制改革上因地制宜开展创新。

  如可以允许地方的国有资本管理体系设计和管理模式相对灵活,可以根据本地区国有企业的数量及国有资产的规模、结构、行业分布统筹考虑,不一定完全照搬中央模式。

  另外,要允许各地根据发展需要,确定各自工作重点。如中央层面的改革重点可能是国资委的职能转变和国有资本投资运营公司的试点,而地方层面的改革重点可能是地方投融资平台管理体制的改革。在地方层面,各地改革的重点也有异同。

  最后,要注重改革实效和时效

  各地应根据中央顶层设计方案的精神和要求,结合地方实际情况和经济社会发展阶段,因地制宜、有的放矢地制定改革方案和实施细则;鼓励地方在深化国有企业改革中,针对真实问题、解决实际问题,促进地方国有经济发展。

  (作者系国务院发展研究中心企业研究所研究员)

  

来源:人民周刊 [关闭] [收藏] [打印]

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