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经济改革

以垄断行业破题国企混改更具示范意义

作者:范思立  时间:2016-10-19

  垄断行业国企改革的成功示范无疑对整体国企改革具有巨大推动力量,必须通过放松管制促进市场竞争,以市场竞争推动国有企业改革是核心要素,深化垄断行业的国企改革应该按照政企分开、政资分开的原则放开市场竞争,提高监管能力,从而优化资源配置效率。

  国企的混合所有制改革并非时髦话题,但从近期由国家发改委主导的国有企业混合所有制改革试点相关工作可知亮点纷呈。即围绕垄断行业推进央企混合所有制改革,以达到“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”的成效。

  笔者以为深化垄断行业的国企改革无疑对整体国企改革具有示范和推动意义,剖析目前我国垄断行业的体制改革大致有三类,应分类推进垄断行业体制改革。

  其一,改革已全面启动,需深化完善。这类行业包括电信、民航、邮政、石油、部分市政公用事业等。其基本特点是实现了政企分离,初步引入竞争,初步建立了行业监管的框架。今后的改革重点应该是放宽市场准入,允许更多的企业参与市场竞争,进一步提高市场的竞争性;积极探索政府与社会资本合作模式(PPP),吸引民间资本参与行业发展;完善行业监管机构,部分行业应建立相对独立的监管机构,实现政监分离;完善监管的法规,进一步明确行业监管的程序,提高社会公众参与监督的有效性。

  其二,改革部分启动,需要转入全面改革。电力行业是典型案例。电力改革成功实现了厂网分离,由于输配等垄断环节改革未到位,市场定价机制未建立,市场机制还未充分发挥作用。从此次新电改方案(中央9号文)来看,电改核心内容,包括有序放开输配以外的竞争性环节电价,有序向社会资本开放配售电业务,有序放开公益性和调节性以外的发用电计划;改革和规范电网企业运营模式,电网企业不再以上网电价和销售电价价差作为收入来源,按照政府核定的输配电价收取过网费,等等。

  其三,改革未真正启动,尽快推动改革。这类行业包括铁路、粮食、部分公用事业等。应根据产业发展规律和我国的客观环境条件,全面设计产业改革方案,择机启动全面改革。

  必须看到,垄断行业的国有企业目标包括公共目标与经济目标,二者不可偏废。国有资产管理部门应根据企业目标制定综合性的管理方式,从单纯追求利润的经济目标向经济目标与公共目标并重的方向转变。

  笔者以为,随着国企改革顶层设计推进和对处于不同领域的国有企业分类立法,按照相应的公法和特殊法案规范公益事业和自然垄断领域的国有企业,促使处于垄断地位的企业建立现代企业制度,引进市场机制,规范企业行为,注重社会目标,形成新型的公共企业。而对于在那些既有竞争性,又要提供普遍公共服务的国家控股公司,应加快健全公司治理的进程,并在公司章程中对执行的政策以及治理结构作出特殊规定。

  在公司治理方面,垄断行业的国有企业还应制定特殊政策,比如为了防止内部人控制,可以将外部董事占董事会多数,甚至可以设置消费代表董事。应该进一步提高公开透明度,不仅向国资委和其他投资者提供详尽的财务报表,还要按照管制会计制度向行业监管部门和社会公众公布企业运营的相关信息,为行业监管部门的监管和社会公众的监督创造必要的条件。

  对于国企改革中目前倡导的混合所有制,笔者认为应该在必要的监管基本确立的条件下,稳步推进垄断行业国有企业的股权多元化改革,对于自然垄断或行政垄断的国有企业,重点是加快股权多元化改革,吸引社会资金参与基础设施投资,完善法人治理结构,推进其整体上市或将其优质资产注入上市公司,同时对其所处行业的不同产业链进行分拆,除国家战略需要或外部性为正的领域,放宽准入条件,引入民营资本,逐步打破垄断。

  股权多元化有利于国家以较少的资本引导社会资源的配置,从而更好地发挥国有资本的控制力和影响力,为社会公众提供更加丰富的产品和服务。股权多元化改革还可以与企业整体上市相结合,通过整体上市,借助资本市场的相关制度,改善企业治理,提高企业经营管理水平,增加企业经营的透明度。

  概之,垄断行业国企改革的成功示范无疑对整体国企改革具有巨大推动力量,必须通过放松管制促进市场竞争,以市场竞争推动国有企业改革是核心要素,深化垄断行业的国企改革应该按照政企分开、政资分开的原则放开市场竞争,提高监管能力,从而优化资源配置效率。

来源:中国经济时报 [关闭] [收藏] [打印]

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