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经济改革

民资进入PPP:绕行路漫漫

作者:张一鸣  时间:2016-11-22

  编者按 随着中国城镇化进程的加快,基础设施和公共服务面临的资金缺口日益扩大。相关政府部门陆续出台文件,促进PPP在相关产业的发展,以解决当下基础设施和公共服务领域资金不足、效率不高的问题,同时促使政府治理结构转型。中国经济时报记者走访相关各方,推出PPP系列报道,对PPP领域存在的相关问题,以及PPP在各个相关产业的实施情况进行逐一梳理,敬请关注。

  中央政府主管部门期望PPP领域的投资能够向民间资本倾斜,地方政府却依然青睐国有资本。目前,民资进入到PPP((Public—Private—Partnership,公共私营合作制)领域依然存在各种客观障碍,一些对PPP感兴趣的民间资本,正在通过各种方式绕道进入,其中以与国有资本合资成立基金、项目公司、邀请国资入股等方式尤为突出。部委官员公开表态,支持民资与国有资本合作,但在实际运作中,一些民资依靠银行资金撬动社会资金的发展模式,依然存在较大的运营风险,也放大了政府财政兜底的风险。

  绕道的可能性

  随着财政部第三批PPP示范项目对外披露,一组民间资本参与PPP示范项目的数据也随之浮出水面,与前两批相比,在已完成签约的项目中,民资参与到PPP示范项目的数量明显提升。

  有消息称,在此次示范项目评审中,对有民间资本参与的项目给予适当的政策倾斜。

  “中央政府希望民间资本参与,但是地方政府却更青睐国有资本。”北京一家投资公司的总裁肖可告诉中国经济时报记者。

  肖可对外的身份是某国有企业高管,他几乎每周都奔走在全国各地看项目的路上,只有能够见到地方政府一把手,他才会过去。他已习惯于被地方政府视为座上宾,一些相对贫困地区的县级政府,特别欢迎肖可,甚至会为他量身打造招标条件,将一些民间资本挡在门外。

  北京城的另一端,何必正在为寻找到合作的国有企业而四处奔走,如果在同一个PPP项目中与肖可竞争,没有国资背景的何必将是弱势方。

  三年前肖可与何必一样,但肖可比何必幸运,很快找到一家国企的二级公司,合作成立投资基金,肖可的身份随即从民营老板变成国企里的准官员。

  何必告诉中国经济时报记者,前几年国内掀起PPP热潮时,国有企业对与民间资本合作的兴趣比较大,但发展到现在,很难再找到有合作愿意的国有企业,他们更倾向于单干。

  业内人士向本报记者透露,相关部委已经对政府的基础设施和民生工程设定转为PPP项目的时间表,最终将大部分采取PPP模式运作。

  越来越多的人和资金扎堆进入PPP市场,希望能够从中分一杯羹,但地方政府对国有资本的青睐,让民间资本很是委屈。

  财政部条法司副司长赖永添曾在“PPP立法地方政府视角”专题研讨会上表示,目前国有企业对民营资本的“挤出效应”比较明显,参与PPP项目的社会资本主要是国有企业,重点集中在大型基础设施建设和公共服务项目,而这些项目由于投资规模大、回报周期长等原因,历来不是民营资本参与的重点。

  财政部第三批已签约的PPP示范项目中,198个项目完成签约,投资额为3733亿元,其中89个项目的社会资本方是民企,国企87家,国企和民企联合参与的有16个。其中民企参与的项目多集中于10亿元以下的中小型项目,仅占到已签约项目投资额的三分之一,大幅低于国企,高于国企与民企的联合体。

  赖永添强调,PPP的本义是鼓励社会资本尤其是民间资本进入基础设施和社会公共事业领域,建立起合作共赢的长期伙伴关系。

  但与国外相对成熟的市场不同,考虑到中国特殊的国情,国内的PPP项目将国有资本也包含在其中,发展至今,国有资本已经成为PPP项目的主力资金。

  脆弱的资金链

  与前两批示范项目相比,第三批PPP示范项目的数量创下新高,财税和信贷融资对示范项目的扶持力度加强,一些有实力的地方政府针对地方的PPP示范项目出台扶持措施,各地项目的落地情况和之前相比有所提升,但相较于高企的融资成本,投资收益率并不具备吸引力。

  中国经济时报记者在调查采访中发现,目前大部分的公共设施和民生工程的资本回报率在6%到8%之间,与民间热钱对资本高回报率的追求相比,并不具备优势。以房地产市场为例,超过10%的高回报率一度令民间热钱趋之若鹜。

  北京一家基金公司的人士告诉本报记者,一些房地产理财类投资基金,资本回报率通常超过10%,达到20%以上的也有,吸引大量的温州和煤矿主热钱。

  那么是什么样的民间资金投入在PPP项目中?

  中国经济时报记者在对企业的走访中发现,不少民间资本进入到PPP项目中的醉翁之意不在项目本身,而在于承包项目工程。

  国内一家从事路桥施工的人士告诉中国经济时报记者,如果能够承包PPP的工程,获得的施工利润在5%左右,与此同时,PPP项目比传统的招拍挂项目给予企业的自主经营权更大,灵活度更大,做起来性价比更高。但更核心的问题是,“以后要想做政府工程,必须参与到PPP项目中,没有其他选择。”

  国家发改委国际合作中心PPP项目促进办公室主任周凯波对本报记者分析说,民营资本对投资回报效率要求比较高,在实践中也存在中标企业建设施工完毕就把运营打包转移给其他公司的情况,增加了政府兜底责任的风险。

  上述基金公司的人士曾经在国内某大型保险公司的投资部门工作,她坦言,保险和社保等对投资回报率要求不高,强调稳定性的资金,更青睐PPP项目。

  现实中,一些民间资本以较低利息的银行资金为主体,再附带一定相对较高成本的社会资金,以降低整体的资金运作成本。

  清华大学PPP研究中心共同主任、联合国欧洲经济委员会PPP专家委员会委员王天义分析说,民企本身实力弱是其参与PPP合作的重大障碍,因此银行资金对PPP项目的参与是必要的,但是民资依靠杠杆进入PPP可能会有巨大风险。

  从立项签约到投资取得回报,PPP项目存在一定滞后期,有些甚至长达10年以上,加之现有的法律保障体系依然存在一定漏洞,追求利润空间和稳定性的纯投资性民间资本不敢轻易进入。

  周凯波说,社会资本的担忧正好反映了现在PPP项目操作过程中存在的一些问题和短板,进一步推动民营资本进入PPP领域,不仅仅文件上要“撤门槛”,在现实运作中,还要通过立法、立规来消除政府工作人员的顾虑,要明确界定故意、过失与不可抗力因素,进行区别对待。

  “随着房地产等其他高回报投资渠道的萎缩,不排除民间热钱进入到PPP项目中的可能性,毕竟这些项目有政府财政兜底,但如果不能建立起完善的法律制度保障,打消民间资本顾虑,短期很难起到放大效果。”上述基金公司的人士称。

  前途与钱途

  虽然一些民间资本还在犹豫不前,政策红利的示范效应却已逐渐显现。

  进入2016年后,中央和地方政府正在不断加大对PPP项目的支持力度,除财政部和国家发改委对纳入到部委试点中的PPP项目给予各种政策支持外,地方政府也对纳入到地方试点中的项目出台扶持政策,尤以经济发达地区突出。

  以江苏省为例,江苏省不仅对试点项目给予前期补助,并对在省规定时间内实施落地并经检验合格的试点项目,按引入社会资本总额的1%-5%给予奖补,同时还启动100亿元的江苏省PPP融资支持基金,对有需求的试点项目提供股权、债权等融资服务。

  在没有能够复制肖可的模式之前,何必采取其他方式增强竞争力,比如在与地方政府谈判时邀请国有企业的代表参加,邀请国家部委的一些退休人员参与等。但即便如此,面对国有企业和肖可们的竞争,何必依然存在绝对劣势。他告诉记者,“寻找国企背书,已经成为民资进入到PPP中最便捷的方式。”

  国家财政学会PPP专业委员会秘书长、中国财政科学研究院研究员孙洁说,要创新民企和国有企业的合作方式。从客观上讲,央企的综合能力比较强,因此中标率方面确实比民企高,但民企也有其自身灵活性的优势,“如果能协调建立央企与民营资本合作的联合体,那么一定能取得事半功倍的效果。”

  国家发改委投资司副司长韩志峰曾公开表示,要采取多种方式吸引民间资本。要在PPP项目中推动混合所有制,鼓励民企、国企、外企共同成立项目公司,共同推动项目建设、运营。

  民间投资不一定就是民营企业投资,要鼓励把分散的民间资金通过设立基金等方式积累起来,以股权投资等方式参与到PPP项目当中。要鼓励民营企业之间加强联合合作,通过组建联合体等方式共同参与PPP项目。

  来自官方的非正式表态,让何必和他的同行们吃了一颗定心丸,但对于未来项目的盈利前景,不管是何必还是肖可,心里都没有底。他们说,“政府都在摸着石头过河,企业只能走一步看一步,谁也不能预测十年后的事。”

  地方政府正在试图将存量资产转化为PPP项目运作,并对纳入地方试点中的PPP项目出台扶持措施,此举被认为是化解地方政府债务危机的重要方式之一,但如果不解决资金来源问题,就不能撬动社会资本的投资热情,最终效果依然有待观察。上述基金公司的人士提醒,要谨防地方债务以换汤不换药的形式隐藏在众多PPP项目中。

  (应采访对象要求,文中肖可与何必均为化名。)

来源:中国经济时报 [关闭] [收藏] [打印]

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