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经济改革

方栓喜 倪建伟 张飞:以公益性为目标优化国有资本配置

作者:方栓喜 倪建伟 张飞  时间:2012-05-21

  我国进入发展新阶段,国有企业改革和国有资本调整,日益成为影响和牵动经济社会发展全局的重大问题。从现实需求出发,以公益性为目标调整和优化国有资本配置,首先有利于经济发展方式转变:改变经济结构、改善投资结构,重在国有资本的合理配置;改变国民收入分配格局,理顺利益关系,需要国有资本及其收益能够成为社会福利的重要来源。其次有利于适应全社会公共需求的变化:在公共产品短缺的新阶段,社会对国有资本作用的关注和期待,主要不在于国有资本规模增大了多少、利润增长了多少,而在于能够在多大程度上让广大社会成员普遍分享国有资本增值创造的社会福利,在多大程度上有利于国计民生。本着适应基本国情,满足社会需求,有利于经济发展方式转变的原则,提出以强化公益性为目标推进新阶段国有资本战略性调整的建议。

  一、我国进入发展型新阶段,强化国有资本公益性的现实需求全面增强

  1. 随着我国进入公共产品短缺时代,国有资本公益性不足的矛盾逐步凸显。中央早在2003年的十六届三中全会就曾明确提出,“完善国有资本有进有退、合理流动的机制,进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”。2002~2010年,全国国企数量平均每年减少7500家左右,但同时销售收入年均增长18%,利润年均增长23%。2002~2011年,中央企业的资产总额从7.13万亿元增加到28万亿元,营业收入从3.36万亿元增加到20.2万亿元。从国有资本规模扩展和利润增长的指标看,这10年来国有资本战略性重组取得明显成绩。当前的问题在于,国有资本在一般竞争性领域规模过大、范围过宽的矛盾仍然比较突出。例如,2003~2008年,国有资产在房地产业的扩张最快,年均增长33.5%;2009年国资委分管的129家央企中,超过70%的企业涉足房地产业。而央企开发建设的保障性住房,到2011年仅占全国已建成保障性住房面积的13%~15%。

  2. 更好地发挥国有资本的主导作用,对强化国有资本公益性提出新的要求。目前,国有资本占绝对优势地位的行业主要在自然资源类产业等上游产业或基础领域。在石油石化、电力工业和通信三大行业,2009年国有资本占全部央企资本总额的68.13%。现实的突出问题是,这些行业价格不合理的现象比较普遍。以基础电信运营领域为例,国有股占比为71%,但截至2010年,我国宽带上网平均速率排名全球第71位,不及美国、英国、日本等30多个经济合作组织国家平均水平的1/10,平均1兆每秒网速的接入费用却是发达国家平均水平的3~4倍。强调国有资本在适应社会公共需求变化中的主导作用,不仅在于国有企业在多少行业具有控制力,更重要的在于行业发展的成果能够在多大程度上惠及广大社会成员。

  3. 改变利益格局失衡,对强化国有资本公益性提出新的要求。根据2008年的数据,石油、电力、电信、烟草等行业的员工人数不到全国职工人数的8%,但其收入相当于全国职工工资总额的60%左右;从行业内部的工资收入差距看,基本趋势是,国有资本比重越高,职工收入越高。当前,在利益格局严重失衡的背景下,如何通过强化国有资本公益性,改变国有垄断行业不合理的收入分配格局,使国有企业成为“社会稳定器”,成为新阶段市场化改革不可回避的重大改革任务。

  4. 实现国有资本盈利性和公益性的有机统一,对强化国有资本公益性提出新的要求。这些年,随着国有资本收益的提高,国有资本收租分红的比例并未有多大改变。2010年,全国国有企业实现利润19870.6亿元,同比增长37.9%,其中化工、电力、有色、交通等行业利润增长超过1倍。目前,国资委管理的国有企业根据行业不同,其上缴红利占其利润的比例分为四类,分别是15%、10%、5%和不上缴。按照国际惯例,上市公司股东分红比例为税后可分配利润为30%~40%,实际上其他国家国有资本向国家上缴盈利普遍高于这个水平,英国盈利较好的企业上缴盈利相当于其税后利润的70%~80%。相比而言,2007年恢复“红利”征缴以来,央企中上缴比例最高的资源性行业及垄断行业,上缴红利仅占税后利润的15%,明显偏低。

  5. 为民营经济和中小企业创造良好的政策环境和制度环境,对强化国有资本公益性提出新的要求。未来5~10年,为民营经济和中小企业创造良好的政策环境和制度环境,成为转变经济发展方式的重大任务。由于国有企业在某些行业的强势地位,非公经济在许多行业的“玻璃门”始终难以打破。近几年,银行贷款大约80%给了国有企业,民营中小企业融资难的问题越来越突出。为此,加大力度落实非公经济新36条,重要的措施之一,在于逐步将更多的国有资本配置在公益性领域,使竞争性领域的国有资本进一步减少,为民营经济腾出更大的发展空间。这样,把国有经济和非公经济两者各自的优势发挥好,为民营经济和中小企业发展开辟更大的政策空间和制度空间。

  二、把强化公益性作为新阶段优化国有资本配置的战略目标

  6. 确立强化国有资本公益性的战略目标。第一,新时期国有资本的主导作用,应当更加显著地体现为全社会福利水平的普遍提高,为此,应当确立国有资本在提高普遍福利上的目标;第二,国有资本要发挥社会稳定功能,需要带头进行收入分配改革,在调节收入分配差距上有所作为;第三,国有资本的盈利,不能主要服务于国有资本规模的扩张,而应当服务于公益性支出的增加。

  7. 确立国有资本在提高普遍福利上的目标。第一,与我国2020年基本实现基本公共服务均等化的目标相衔接,规定新增国有资本配置在公共产品领域的约束性指标,使公益性服务惠及农村、落后地区和困难群体,使新增国有资本投入到公益性服务上的比例不低于60%;第二,确立基础领域提高产品服务质量、降低价格的目标,倒逼国有垄断行业改革;第三,在同一行业,区分公益性和非公益性环节,规定公益性环节国有资本最低配置比例目标,限制非公益性环节的国有资本投入。

  8. 确立国有资本在缩小收入分配差距上的目标。第一,控制行业收入差距。根据2009年国家统计局公布的数据,我国收入最高和最低行业的差距达 11倍。这是一个相对保守的数字,但即使是这个数字也大大高于国际平均水平。例如,2006~2007年最高和最低行业工资差距,日本、英国、法国约为 1.6~2倍,德国、加拿大、美国、韩国在2.3~3倍之间。考虑到我国行业间工资差距过大的垄断因素,“十二五”期间应重点控制垄断行业的过高收入。在这个前提下,将行业差距缩小到7倍左右。第二,控制垄断行业工资总额增长。通过5~10年的努力,将垄断行业职工工资收入占全国职工工资总额的比例从60%左右降低到40%以内。第三,参考各行业的平均标准,制定国有企业高管薪酬标准。把垄断行业高管薪酬与一般竞争性行业的高管薪酬差距控制在30%以内。

  9. 确立国有资本收租分红的改革目标。强化国有资本公益性,重要的途径是通过对国有资本收租分红,扩大公益性支出,使国有企业分红能够逐步承担基本公共服务均等化新增财力需求的30%~40%,即承担2.8~3.7万亿元。国有企业“十二五”累计利润预期为10.8万亿元,要承担起2.8~3.7万亿元的社会福利建设新增支出,国有企业平均分红比例在“十二五”期间需要提高到30%左右。

  三、改变国有资本配置格局,加快实现国有资本的公益性回归

  10. 调整投资结构,使新增国有资本投资主要配置在公益性领域。例如:第一,将更多的新增国有资本投资到随着市场范围扩展而出现的公益性领域,这将有利于降低交易成本,有利于提高以普遍福利为目标的投资效率;第二,将更多的新增国有资本投资到与人的基本生存权、发展权相对应的公共产品和准公共产品领域,提高劳动力素质,促进产业发展由物质资本投入为主转向以人力资本投入为主,比如教育、医疗等基本公共服务;第三,将更多的新增国有资本投资到环境保护等具有正外部性的领域,促进产业结构的优化调整和发展方式转型;第四,将更多的新增国有资本投资到事关国计民生和国家安全的战略性领域,强化国有资本对非国有资本的引导和支持作用。

  11. 国有资本逐步从一般竞争性领域退出,重点转移到公共产品领域。第一,着力解决长期困扰我国居民的看病难、看病贵问题,需要加大新增国有资本在医院建设、医疗设备购买、医护人员培训等多方面的投入;第二,着力解决住房难的问题,需要国有资本发挥更大的作用。目前,全国各省市“十二五”开工总规模只有3000万套左右,比住建部公布的3600万套低大约17%,建议国有资本加大保障房领域的投资力度,确保保障房建设计划的顺利实施。

  12. 把竞争性领域的国有资本,集中配置在事关中长期国民经济持续快速增长的新兴战略产业,充分发挥国有资本优势,参与更高层次的国际竞争,以提升国家竞争力。在国际竞争日益激烈的背景下,民营经济不可能马上替代国有经济的国际竞争优势,国有资本在这些领域的优势不仅不能轻言放弃,相反还应当加强。其中资源、能源等领域的重要国有企业,是国家经济安全的重要保障,是我国参与国际竞争最重要的基础。建议进一步做强做优这些领域的国有企业,使其成为具有国际竞争力的世界一流企业。在载人航天、绕月探测、特高压电网等领域的重大工程项目中,一些国有企业取得了一批具有自主知识产权和国际先进水平的创新成果,建议在高科技领域增大国有资本比重,使国有资本在引领国家科技进步中发挥更大作用。

  13. 对必须保留在其他竞争性领域的国有资本,要增加收租分红比例,并主要用于公共产品领域投入。国有资本依靠竞争盈利,但其盈利性应当建立在公益性的基础上,盈利的最终目的是增加公益性。第一,建议尽快出台国有企业支付资源使用租金和利润分红的法律法规,根据《关于试行国有资本经营预算的意见》和《中央企业国有资本收益收取管理办法》等相关规定,制定详细的、可操作的利润分配方案;第二,把国有企业的资源使用租金和利润分红纳入全口径财政收入预算;第三,对通过国有资本收租分红所获得财政收入的使用范围做出调整,由以往对国有企业的再投资改为重点用于弥补社会保障等公共事业领域的资金缺口,以进一步增强基本公共服务均等化的财政支出能力。

  四、改变国有资本配置格局,需要加快垄断行业改革

  14. 对改革严重滞后的铁路、食盐等行业,尽快实现政企分开、政资分开。加快铁路管理体制改革:第一,加快推进政企分开、管运分离,可以考虑完成交通运输部门的大部门体制改革,将目前铁道部的政策制定和监管等职能纳入交通运输部,把铁路经营和运输职能分离出去,可采取组建铁路公司的形式,允许民营资本参与投资;第二,改革铁路投融资体制,通过一系列资产重组化解铁路债务;第三,加快网运分离。除路网部分由国家控股经营之外,其它部分放开市场,引入竞争。

  建议在食盐行业,参照粮食流通体制改革的模式,尽快实现政企分开、政资分开:第一,将当前盐业管理与食盐销售分离;第二,改变各省食盐各自为政的局面,实现食盐行业的全流通;第三,在食盐生产与销售环节引入竞争机制,放开市场,允许民营资本进入,彻底打破垄断;第四,强化食盐行业的市场监管,加强对生产和销售环节的监管。

  15. 对电力、电信、石油、民航、邮政等行业,应将自然垄断和竞争环节切实分开,在自然垄断部分强调国有资本主导,在竞争性环节对民营经济放开。自然垄断行业由国有资本垄断经营,其本意是更有利于实现公益性。但就电力、电信、石油、民航、邮政等行业而言,并不是所有环节都具有自然垄断性质,除网络基础设施部分外,相当多的生产环节都可以放开市场引入竞争。第一,通过资本市场的国有股减持,在非自然垄断环节退出一部分国有资本,给民营经济进入这些领域腾出一些空间;第二,在自然垄断环节,通过BOT、TOT等多种形式鼓励民间资本参与投资;第三,完善基础领域的准入制度,对垄断行业要逐步放松或解除管制,广泛引入市场竞争机制,鼓励民间资本参与基础领域的公平竞争。

  16. 对城市公用事业,要尽快健全特许经营制度,形成合理的价格形成机制,积极引导社会资本参与。未来5~10年,我国城市化进程将大大加快,城市公用事业将全面快速增长。这一领域具有十分明显的公益性,但仅仅靠各级政府和国有企业来经营,很难满足社会需求。为此建议:第一,实现城市公用事业政事分开、政企分开、事企分开,建立完善的市场竞争机制、企业经营机制和政府监管机制;第二,打破垄断经营,引入市场竞争机制,提高城市建设运营效率;第三,充分利用资本市场,彻底改变城市公用事业政府投资的单一模式,允许社会资本参与投资城市公用事业;第四,健全特许经营制度,形成合理的价格形成机制,利用已有的经营性公用事业资产,以特许经营方式向社会资本、资本市场进行多元化融资,积极引导社会资本参与,有效缓解公用事业建设资金短缺的状况。

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来源:中国(海南)改革发展研究院 [关闭] [收藏] [打印]

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