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经济改革

我国发展混合所有制经济面临的主要问题与对策建议

作者:“混合所有制战略研究”课题组  时间:2015-05-25

 

  

  
 

 

  党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,“要积极发展混合所有制经济”,并明确定位“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式”。当前,混合所有制经济改革任务十分艰巨,特别需要充分厘清混合所有制经济发展面临的现实问题,采取积极稳健的改革举措,深入推进混合所有制经济的健康发展。

  我国发展混合所有制经济的战略意义

  发展混合所有制经济,对国家经济社会发展具有重要的战略意义和作用。

  首先,有利于凝聚不同所有制经济力量,提升国民经济发展竞争力。积极发展混合所有制,是过去30多年所有制改革的继续深化,进一步超越所谓“国进民退”“国退民进”的纠结,既不重回“一大二公”的老路,也不是要彻底私有化,而是以“国民共进”为目标,强调共赢而非零和博弈。具体来看,把国有经济在战略性产业的做大做强与民营经济的积极进入有机地结合起来,在所有制层面促使一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发,推动各种所有制经济取长补短、相互促进、互利共赢,共同为国家创造更多的效益和价值,共同打造具有国际竞争力的中国企业,形成我国国民经济发展的持续竞争优势。

  其次,有利于优化国有经济战略布局,增强国有经济控制力和影响力。发展混合所有制经济不是要削弱国有经济的地位,而是要通过所有制结构的调整,更好地发挥国有经济在增进全社会福祉、保障公益性方面的战略角色。在混合所有制经济改革过程中,立足于国有资本功能和整体效率的最优化目标,国有资本将进行重组整合、战略投资和创新发展,实现国有资本向国家重要行业和关键领域集中,向代表国家竞争力的优势企业集中,实现国有经济战略布局的进一步优化,从国家长远发展的高度增强和体现国有经济的控制力和影响力。

  第三,有利于深化国有企业改革,促进国有资本放大功能、保值增值。通过发展混合所有制经济,推动国有资本和各类非公资本按照市场化、透明化、规范化、法治化的市场经济原则进行资本融合,可以进一步加快推进国有企业管理体制和运营机制的改革。一方面,在国有资本战略布局优化的条件下,吸引和调动更多的非国有资本参与国有企业发展,有力地扩大资本总量并激发资本活力,增强国有企业的资本实力,进一步放大国有资本的功能。另一方面,在产权多元化的基础上,有效地完善国有企业公司法人治理结构和市场化运行机制,有助于加快国有企业现代企业制度的建设,更好地转换国有企业经营和治理的体制机制,推动国有企业做大做强,提升国有企业的竞争力,促进国有资本的保值增值。

  第四,有利于在基础经济制度上消除公有制经济和非公有制经济的发展障碍,减弱公有制经济和非公有制经济在事实上存在的身份不平等,营造公平竞争的市场环境,进一步释放非公经济活力。发展混合所有制经济,使得不同所有制性质的资本通过市场机制混合后,有助于淡化所有制属性概念,在基础经济制度上消除公有制经济和非公有制经济的发展障碍,减弱公有制经济和非公有制经济在事实上存在的身份不平等,建设更加平等开放的市场环境,使非公有制经济进入一些原来难以进入的市场领域,更好地释放非公有制经济发展的活力。

  发展混合所有制经济面临的主要问题

  目前,我国混合所有制经济发展仍然面临着一些亟待解决的问题,需要深入分析其中的深层次原因,努力寻求破解思路与方案。

  (一)混合所有制经济发展仍需系统性的发展规划与改革方案

  我们正在进行的全面深化改革,其重要特征就是特别注重改革的系统性、整体性和协同性。从目前情况来看,如何全面深化混合所有制改革,如何调动国有资本和民营资本的积极性,避免为混合而混合,避免一哄而上,如何完善国有资本管理体制,避免违规操作和国有资本流失,做到改革进程的稳妥、规范、有序、协同推进,仍需要深入研究、细致讨论,形成混合所有制经济发展的总体规划和执行方案。

  (二)国有资本管理体制仍需进一步健全

  混合所有制改革在很大程度上是国有资本管理体制的改革。目前,国有资本管理体制仍然有待健全,需要在十八届三中全会提出的分类监管和指导性领域基础上,对可以混合的领域,以及不同领域允许混合的层级和程度进行明确,同时进一步完善“管资本”的体制机制。一方面,国有资本分类管理体制仍不健全,对竞争类、公共服务类、重要功能类等各类国有资本管理的范围、内容、方式等还不够完善。另一方面,仍有相当数量的国有资本主要依靠政府来“管人、管事、管资产”,国有产权委托代理关系还未完全理顺,政府作为市场监管者,同时还拥有和管理着庞大的国有企业群体,并与其保持着复杂的关系,政企不分、政资不分、所有权与经营权不分,往往使得国有资本管理与运营和市场经济难以相融,影响了国有资本的利用效率和增值能力。

  (三)国有企业现代企业制度建设仍需加强

  经过多年股份制改造,国有企业总体上已经同市场经济相融合。但由于公司治理机制不完善,国有企业仍在不同程度上存在着“大国企病”,往往不能完全以投资方的心态参与市场经济活动,以市场逻辑来参与企业管理,在商言政的现象在一定程度上还较为普遍,规范的董事会运行体制机制仍未完全建立,各类投资主体的权利、责任和义务不够明确,不同投资者权益缺乏全方位的保障。同时,国有企业在人事管理制度上仍具有浓厚的行政色彩,企业管理人员选退、考核、聘用、薪酬、激励等方面市场化程度较低,制约着职业经理人队伍的建设,影响着企业的市场竞争力。

  (四)非公有制经济的发展环境仍需优化

  近年来,一些地方以政府或公众名义追究企业“原罪”, 还有部分地方政府在实力不足、经营困难的时候希望民营资本参与,而当其步入正轨、盈利丰厚时,又以整顿市场秩序、规范竞争行为等为理由驱逐民营资本,随意剥夺民营企业家财产权,使得民营资本对参与混合所有制经济改革产生许多担忧。而在混合所有制的发展政策上,尽管国务院于2005年和2010年分别出台了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(旧36条)和《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(新36条),但非公有制经济在市场准入、资金信贷支持等方面仍然面临着一些看得见和看不见的歧视,存在着“弹簧门、玻璃门、旋转门、天花板”等发展障碍。

  (五)混合所有制改革的保障制度仍需完善

  从近几年的实践看,由于在国有企业改制过程中缺乏公开、透明的监督和管理机制,特别是缺乏完善的资产评估和产权交易机制,部分国企高管打着改制的幌子,运用各种非法手段控制资产定价和产权交易,利用公众信息不对称小范围引进战略投资者,或通过不规范的管理层收购将巨额国有资产低价变卖,造成国有资产的贬值和流失,使得混合所有制经济改革沦为个别利益群体的财富盛宴,引起了激烈的社会情绪和矛盾。同时,由于相关国有资产定价和交易制度不完善,一些国有企业领导层为避免造成人为的国有资产流失而承担风险和责任,推动混合所有制改革的意识和动力也受到了影响。

  积极发展混合所有制经济的政策建议

  发展混合所有制经济是一项长期任务和系统工程,必须深入贯彻十八届三中全会精神,全面推进混合所有制改革,破解混合所有制经济发展的重点难点问题,完善混合所有制经济发展的体制机制。具体来看,现阶段应做好六个方面的工作。

  (一)加强混合所有制经济改革的顶层设计

  贯彻落实中央关于全面深化改革的精神,坚持做好混合所有制经济改革发展的顶层设计,在法律层面明确混合所有制经济的性质、地位和作用,并将国有资本战略布局、国有企业改革、非公有制经济发展统筹结合起来,处理好改革、发展和稳定的关系,处理好政府和市场的关系,建立公平开放的市场环境。应按照先易后难、由点及面的顺序,当前重点做好总体规划,设计好推进混合所有制经济改革的时间表、路线图,抓紧制定相关配套改革意见,区分不同行业的资源配置属性、相关性及融合性,对所有制结构、产业分布、竞争状况、功能定位、发展态势等进行分类管理和引导,准确界定国有经济功能,明确非公有制经济发展的空间和范围,对混合所有制改革的法律制度和保障机制进行精细化设计和落实。

  (二)进一步健全国有资本的管理体制

  健全国有资本的管理体制,重点是要进一步完善国有资本功能定位和国有资本的监督管理体制。一方面,明确国有资本的功能定位并实施分类监管制度。对竞争类企业,以经济效益最大化为目标,兼顾社会效益,深入推进股份制,不设股权比例,全面向社会资本开放。对公共服务类企业,以确保社会公共服务正常运行和稳定、实现社会效益和经济效益为目标,在发挥国有资本主导作用的前提下,实施全领域开放,积极引进社会资本参股投资。对功能类国有企业,包括政府投融资平台以及重要资源开发、重大基础设施建设领域的企业,鼓励社会资本参与,形成由国有资本控股的混合所有制经济。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的企业,实行国有绝对控股,但要明确规定国有独资的标准,缩小国有独资的范围。另一方面,深化国有资产监管体制改革,厘清国有资产监督管理机构的“管资本”职责。重点发挥国有资本运营平台作用,积极组建国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司,提高国有资产资本化和市场化水平,并健全经营性国有资产集中统一监管制度,切实履行资产收益、选择管理者和参与重大决策等出资人职责。同时,加强战略管理、发展规划、考核分配和风险控制等方面的管理,构建科学合理的国有资本监管体系,优化国有资本的监管方式和方法。

  (三)完善企业公司治理机制

  发展混合所有制经济,不同资本混合后要想真正实现“相互融合”,需要进一步健全国有企业的现代企业制度,在激励和约束、责任和监督相结合的基础上,形成董事会、监事会和经理层协调运转、科学合理、有效制衡的公司法人治理结构,将资本决策权交给专业投资方,将经营运营权交给职业经理人。一方面,国资管理部门应加强企业监事会制度建设,向国有控股、参股企业推荐监事会主席和监事人选,切实履行出资人监督职能。同时,各方股东应根据企业股权比例,通过制定或修改公司章程,完善法人治理结构和制度安排,依法行使知情权和表决权,分享资产收益、参与重大决策和选择管理者等重要权利。另一方面,应重点建立职业经理人制度,由董事会按照市场化的办法,在职业经理人市场上通过竞争性的方式来选聘和激励约束职业经理人员。对于继续采用任命方式入职的国企高管,则应进一步改革其酬薪制度和业绩考核制度,通过不同的激励手段使其行为长期化。此外,应建立健全适应多元化产权制度的新型劳动关系和股权激励机制,实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体,调动企业员工的积极性和主动性,提高企业的营运水平和竞争力。

  (四)营造鼓励非公有制经济发展的市场环境

  发展混合所有制经济,要毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展,激发非公有制经济活力和创造力,营造有利于非公有制经济发展的市场环境。重点要完善非公有制经济参与混合所有制经济改革的路径。全面建立负面清单制度,在现有基础上,进一步推出有利于激发民间投资活力的示范项目并明确时间表和路线图,放宽社会资本投资的市场准入领域,消除各种隐性壁垒,实现权利平等、机会均等、规则平等,给非公有制企业更大的市场选择权、决策权、自主权,激发民间资本活力。同时,发挥市场机制在配置资本、重组企业的决定性作用和政府引导、监督、服务的重要作用,允许并鼓励非公资本控股经营竞争性行业国企;允许并鼓励社会资本平等进入建设运营包括基础设施建设投资、综合能源供应、公共服务业、社会福利保障业等有一定收益的公益性领域;允许并鼓励社会资本按照“非禁即入”、“法无禁止皆可为”的原则参与各类资源配置。此外,还应注重混合所有制经济的增量多元化,鼓励和支持非公有制企业按照自愿、平等、互利的原则,通过多种渠道和方式,参与国有企业改制重组或国有企业新投资项目。

  (五)强化混合所有制经济发展的法治基础

  针对时间跨度已逾20年的混合所有制经济改革,必须将改革的顶层设计与法治健全互为锁定。发展混合所有制经济,应使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用,必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向,完善社会主义市场经济法律制度。现阶段,应依据十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》精神,进一步完善以公平为核心原则的产权保护制度,加强对各种所有制经济组织和自然人的财产权保护,清理和修订影响民间投资活力的行政法规、部门规章及制度,制定清晰透明、公平公正规则,为各类所有制主体平等参与混合所有制经济发展提供法律基础和保障。其中,特别需强调《公司法》的严肃性,混合所有制企业是法人财产权的公司,国有股权和非公股权都是平等股东,股东合法权益都应受到公平的法律保护,防范“国资流失”或“民企被吃”,同时在司法实践中对相关案例做出公正判决,维护双方的平等地位和相关方正当的合法权益。

  (六)充分发挥产权市场的作用

  混合所有制经济的发展涉及多方产权主体,是一个利益博弈的复杂过程,应确保程序的公正性和结果的公平性,努力避免信息不透明引起的不正当竞争。特别要吸取过去国企改革的经验和教训,不能把“混合”搞成“贱卖”,压缩产权交易可能寻租的空间,防范部分利益主体通过混合所有制侵吞国有资产或变相私有化,不能在改革声浪中把国有资产变成牟取暴利的机会。未来,重点应进一步发挥公开、透明的产权市场信息集聚和资本集聚的功能,建立由审计、评估、投资咨询、交易转让、股权登记等组成的一体化产权交易服务体系,鼓励各类市场主体进场公平公开交易,实现产权信息公开化、评估规范化和交易平台化,探索特许经营权、预期收益权、知识产权等权益通过产权市场进行交易的方式方法,为非国有资本通过产权市场参与国有企业改革重组和重大项目建设提供便利条件,也为国有资本参与混合所有制改革提供良好保障。

  中国发展出版社国研文化传媒

  “混合所有制战略研究”课题组

  课题负责人:包月阳 李建伟

  课题协调人:张诗雨

  李建伟 张诗雨 赵峥 张勇 执笔

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