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经济改革

胡祖六:未来十大经济改革

作者:胡祖六  时间:2014-01-02   浏览次数:0

  中国在经过30余年高速发展后走临新的十字路口,中共十八大产生了新一代领导班子。众目睽睽,万首翘盼,举世都在评估。迟疑犹豫,谨小慎微,延误改革良机,是当今中国面临的最大风险。

  改革千头万绪,不能头痛医头,脚痛医脚。零敲碎打的措施往往事倍功半,难以凝聚社会共识,导致错失改革时机。所谓顶层设计,关键在于确立改革的终极目标与改革的基本路径与方向。

  改革进入深水区,牵涉到政治、法律、社会与文化等层面,复杂性与难度相应增加。但是,聚焦于经济体制领域最迫切的改革,能够较快地获取让绝大多数百姓 得到实惠的成果,因而最有可能凝聚社会共识而得到实施。因此,必须集中力量,推动和完成决定中国未来经济社会发展前景的经济领域的十大关键改革,果断攻坚闯关,争取获得突破性的成果。

  一、转变政府职能

  整体改革的一个当务之急就是转变政府职能,清晰地划分政府与市场间的合理边界。

  政府改革有三项重点:

  ——尽快退出许多政府原本不该管也证明管不好的经济社会领域与活动,调整政府集监管者、所有者与经营者于一身的多重角色,减少由此而造成的严重利益冲突与腐败,实行政企分开。

  ——迅速提升和加强政府提供公共品与公共服务的能力,尤其是在法制、安全、教育、医疗、养老与环境生态保护等领域。必须把健全的法制和司法的独立作为最重要的公共品。

  ——真正依法执政,限制政府部门与监管机构过多的与任意的行政审批权,大幅度减少五花八门的行政许可,精简政府机构,提高决策透明度,加强官员问责。

  中国真正需要的是一个专业、高效、规模适度的政府。应该明确提出打造专业与效率的有限政府这一重要改革目标。一个庞大、臃肿、权力没有制约的政府,一 定是官僚主义与形式主义盛行的低效率的政府,可能成为滥用职权滋生腐败的温床。有限政府不仅是一个健康有活力的市场经济之必要条件,而且也是控制腐败、建 设廉洁政府的最好保障。

  二、推进国企改革

  在从计划经济向市场经济转轨的过程中,所有制的改革是核心,因此国企改革至始至终都是一幕重头戏。遗憾的是,最近十年国企改渐渐失去了动力,没有了新 思路,裹足不前,甚至出现了国进民退等改革逆转的现象。国企改革能否进一步取得突破性进展,决定了中国能否培育有活力的民营经济,能否建立一个可靠的社会 保障体系,能否打造一个现代的市场经济体系。

  国企不分红,又容易获得优惠银行贷款,尽管未来资本回报前景并不乐观,国有企业仍有极大冲动不断增加资本投入,扩大产能,重复建设,或者盲目多元化经 营,包括渗透到房地产与金融等与主业不相干也无专业优势的产业。而在垄断程度高的行业,比如电信、石油、电力、铁路、航空等,市场准入门槛高不可越,对于 民营资本限制重重。国企低效率地控制大量资源的格局如果继续,中国生产率增长将受到严重制约,未来经济可持续发展将面临阴影。

  进一步深化国企改革应当包括以下几项主要内容:

  ——国企应从大多数纯粹以盈利为目的竞争性行业退出;暂没退出的国企必须在同等的条件下与民企公平竞争。国有经济在整体经济中的比重与规模应当逐步缩小,争取在十年之内从目前约50%的比例降至20%左右。

  ——改变现有国企公司治理模式,实行政企分开,董事会负责制,市场化招聘管理团队,与业绩紧密挂钩的薪酬激励制度。

  ——引入一套有效的和可比的关键业绩评估指标体系,便于有关监管部门与社会公众对于国企的真实经营业绩进行客观准确的考核,有利于竞争与比较。

  ——改变国有资产管理模式,把国有资产纳入国家财政资本预算和社保体系。通过汇总统一的国有企业损益表与资产负债平衡表,监控国有资产的盈利与回报表现,跟踪国有资产的保值增值变化。

  ——制定一个国有资产收益权与处置权方案,把上市公司的国有股权划拨予全国社保基金,用于弥补中国基本养老保障体系的历史缺口与充实应对人口老龄化高峰的养老储备基金。

  三、壮大民营经济

  发展民营经济,关键是取消针对非国有投资者的各种歧视性限制条款,实现更自由的市场准入,打造公平竞争的营商和投资环境。

  其次,健全法制,对私有财产提供更确定和更有效的保护,保证司法系统公正对待任何涉及私有财产的法律纠纷。

  第三,金融体系包括银行与资本市场对于民营企业的融资需求与融资条件与国企一视同仁,消除民企尤其是中小企业面临的融资障碍。

  第四,减少产业政策与税费政策的任意变化和不确定性,从而鼓励民营企业从短期经营转向长线投资,投入更多资源进行长期性的研发与创新活动。

  四、深化金融改革

  尽管取得了瞩目成就,中国的金融体系尚远没有成为一个成熟发达、高效率与具备全球竞争力的现代金融体系。中国的金融体系在风险控制审慎经营方面仍然有许多薄弱之处。国有控股金融机构的公司治理尤其有待加强。银行体系与资本市场在配置资本的效率还存在巨大的改善空间。

  发展资本市场,提高直接融资比例。中国经济长期以来依赖银行信贷融资,直接融资比重过低。为了改变融资结构失衡的局面,中国必须大力发展资本市场。由于债券与银行信贷替代性最强,发展债券市场是当务之急。

  克服中小企业融资瓶颈。政府与监管当局必须放松金融服务产业准入管制,允许符合专业资质的私人投资者开设为中小企业服务的区域银行;政府财政可以设立中小企业信用保障基金,为抵押物不足或现金流不易预测的中小企业提供承担贷款第一损失的风险。

  发展消费融资。美国的银行资产和收入中为消费者服务的零售业务平均占比60% 以上,而中国的平均比例尚不到20%。金融体系能够在促进私人消费上发挥积极作用。除了住房按揭贷款外,金融体系必须为中国的中产阶级消费者提供更加多样化和灵活性的产品与服务,比如汽车贷款、助学贷款、分期付款服务、健康保险、抵押消费融资等等。

  壮大创新融资。如果没有强大的市场化创新融资体系与之相辅,科技研发的投资事倍功半。中国如果要改变低端技术低附加值制造业为主的现状,走自主创新的发展道路,就必须重视培育高质量、高水平的本土VC/PE行业。

  金融监管改革。变行政监管为审慎监管。监管机构必须超脱、专业和透明。为了加强金融系统稳定性,应当以央行牵头,成立一个包括“一行三会加财政部”的 “金融系统稳定性委员会”,以消除分业监管构架下的信息不畅与监管套利现象,统一协调全局性的金融改革、金融政策与金融风险监控。

  金融制度改革。应当考虑减持或退出政府在国有金融机构的股权,以加快金融机构商业化与市场化的进程,减少监管者与所有者之间的利益冲突,打造一个平等 竞争的金融市场。同时,不失时机地推进利率自由化与资本账户开放的进程,为金融业制定合适的风险定价以及资产多元化创造更好的制度环境。

  五、财政体系改革

  上世纪90年代初,建立了以增值税为核心的新税制,为后来财政收入占GDP比重大幅提升打下了稳固基础。但是,其后财政体系其他领域鲜有重大改革,问 题不断暴露累积,扭曲了资源配置与经济活动的效率,削弱了政府提供核心公共服务的能力,不利于创造机会均等的和谐社会,并严重影响了地方财政的稳健性。

  首先,调整财政支出结构。长期以来,中国财政政策的一个重要目标是配合国家发展规划,支持经济建设,预算支出安排向大型固定资产投资项目倾斜,比如基 础设施的公共投资超过GDP的10%以上,远远高出国际可比水平。今后财政政策应当按照转变政府职能的需要,逐步降低经济建设性支出的比例,同时显著提高 社会性(医疗、教育、社会保障)支出与环境保护支出。

  其次,改革政府间财政关系。重应当点放在理顺中央政府、省级政府和省以下地方政府之间的财政关系上。改革的一个方向是适当开拓地方税源,并允许地方政 府在严格约束条件下发行市政债;同时考虑适当减免地方政府的支出责任,比如把医疗、教育、社会保障和等关系全体国民福祉的公共服务职能集中在中央政府,有 利于建立统一的全国性劳动力市场,缩小地区之间城乡之间收入差距。

  第三,优化税制。现行税制在结构、税种与税率上存在诸多缺陷。以工薪税为例,中国存在税基过窄,但个税边际税率过高(45%),养老保险缴费率偏高 (社会平均工资的28%)的问题。如果把医疗保险和住房公积金包括在内,中国的劳动征税税负更是远远高于国际可比水平,加剧了收入不均,并制约了私人消费 的增长。结构性减税,降低边际税率,扩大税基,整合与简化税制结构,应是今后几年税改的重要目标。

  第四,保持财政可持续性。

  中国财政支出占GDP比例为25.7%,大致与低中等收入国家相当,但略高于东亚在经济发展相同阶段的财政支出比例。如果把各类预算外项目、政府控制 的各专项基金等统计在内,实际财政支出可能在占GDP的35%-40%之间,已经达到发达国家中高位水平。如果未来把各项社会支出提高到发达国家的低端水 平,意味着财政将额外支出GDP的7%-8%。届时如果其他支出不变,中国的财政支出总额可能达到GDP的50%。因此,未来政府一方面必须转变职能,重 视和增大核心公共服务的支出;另一方面必须切忌任何不切实际的政治许诺,避免形成福利依赖,有效控制政府规模的膨胀。否则,中国未来财政状况可能逆转、恶 化,不能持续,从而重蹈欧盟发达国家的财政覆辙。

  六、健全社会保障

  社会保障改革包括四个方面:养老保险、医疗保险、失业保险与保障性住房。

  第一,社保改革的首要任务是建立全国统一的基本养老体系。这个体系由中央财政负责,全国统筹,覆盖全民,可以携带,确保劳工在城乡之间与地区之间的流 动性。目前,按省级行政区划建立的养老体系覆盖面太小,农村人口与城镇新居民(农民工)均不在覆盖范围;养老福利不能跨地区携带转移,影响了劳动力在全国 的流动性;而且,现行体系不能充分利用中国各地区人口规模与年龄结构的差异,不能达到最大程度的老龄化风险分散,并造成社会保障福利的跨地区不均等现象。

  基本养老体系的目标是防止老年贫困化,目标收入替代率为定为40%的工薪收入。在此基础上,建立强制性的个人养老账户,但缴费率可以考虑从目前的高位 降至工资额的20%,雇主、雇员各出10%;个人养老账户的当年缴费、余额及其利息投资所得均免税。最后,政府通过税收政策(递延税或免税)鼓励企业与个 人建立补充养老基金或类似于美国401-K的退休储蓄计划,从而争取在十年内建立一个拥有三大支柱(基本养老、个人账户与补充养老金)的完善的养老体系。

  鉴于老龄化的加速来临与预期寿命的延长,为了缓解养老负担,中国还应当逐步提高退休年龄,比如每年提高6个月,直至达到男女一致的65岁。

  与养老改革密切相关的一个难题是如何弥补历史缺口。中国有两个可供选择的融资方案,即增加政府长期债务和划拨国有资产。但前方案可能危及中国财政的可持续稳健性,后者则是最适宜的政策选择。

  第二,医疗改革。中国应当建立一个两级的医疗保险体系。初级或者基本医疗保险是由中央政府负责的覆盖全国人口的医疗保险,以保障低收入人口能够享受最 基本的医疗服务为目标;在此基础上,通过税收政策激励等方式鼓励企业、家庭与个人购买商业性健康保险,作为政府基本医保的重要补充。

  必须对以城市公立医院为核心的医疗服务体系与卫生行政管理体系进行根本性改革。公立医院应当摈弃盈利目标,面向低收入基层普通百姓,为其提供可承受得 起的基本医疗服务。中产阶级以上的消费者更加关注质量与服务,其医疗服务可以主要由私立医院提供。医疗产业必须开放给民营资本和国际资本,鼓励竞争,改善 服务,降低成本,减少浪费与腐败。

  第三,失业保险。在竞争性的劳动力市场,随着宏观经济周期与企业景气的波动变化,失业风险加剧。中央政府应当建立全国性的失业保险体系,不仅覆盖国有企业工人,而且覆盖民营企业与三资企业工人,尤其是农民工。

  第四,保障性住房。中国的快速城镇化与房价的显著上升,给包括农民工在内的中低收入阶层造成了实际的住房生活困难。为了实现机会均等与社会公正,政府应当每年从财政预算中安排保障性住房建设资金,为广大中低端收入家庭提供负担得起的廉租房或自有自住房。

  七、确保食品安全

  毒奶粉、毒米、地沟油、瘦肉精⋯⋯食品安全问题屡屡发生,令消费者防不胜防,民意沸腾,触发了信任危机。

  第一,加强全国食品安全检查与质量验证制度,确立严格的食品安全标准与质量验证规定。对于食品加工、生产、运输和批发零售全部环节进行频繁的随机抽样检查,禁止任何潜在的问题食品进入市场,对于已经进入市场的不安全食品立即强制性收回。

  第二,出台《食品安全法》,大力加强执法,对于肇事者依法予以刑罚。

  第三,充分发挥各种媒体——包括微博等社交网络——的监督功能,普及消费者教育。

  第四,发展现代农业与食品加工业,鼓励收购兼并,实现食品业的规模化生产与经营,采用先进技术与工艺流程,以及高科技食品安全检测手段。

  八、推动科技创新

  中国虽然号称制造业大国,但制造业大多位于技术和附加值的低端,必须跳出靠廉价劳工从事低端贸易加工和出口的模式,投资知识产权,推动科技创新。

  ——人力资本是科技创新的基础。中国首先必须实行教育改革,注重培养学生的创造能力。同时,积极吸引海外留学人才和外国科学家企业家到中国创业,树立一个重视知识重视人才的氛围。

  ——加大研发投资。政府负责组织大学、研究所与企业的联合协调合作,并承担基础科技研究的经费,企业和私人投资者专攻具有商业价值的研发活动。真正重视和加强知识产权的法律保护,以保护研发投入和创新的积极性。

  ——建立世界一流的专业VC/PE产业,为高成长企业提供创新的资本,管理和人才支持。

  ——科学技术与商业模式创新并重。必须重视政府监管松绑,给企业和个人更多的自由,营造一个宽松自由的创新环境。

  九、实现减排治污

  快速工业化和城市化使得中国迅速成为全球第二大能源消费国和第一大碳排放国,并形成了严重的环境污染危机。中国急需大力治污减排,投资清洁能源,发展绿色产业。

  ——加强环境保护立法和执法,确保中央和地方环境保护部门相对于其他政府部门(尤其是经济职能部门)的权威与独立性,垂直领导,直接向国务院或者人大常委会负责。

  ——尽快废除所有扭曲性的能源价格管制与补贴,以反映真实的资源稀缺成本,鼓励节能,减少浪费与过度能源消费,并通过征收污染税、排放税等,把污染的成本“内部化”,给企业更多的压力促使其采取实质性减排行动。

  ——必须大规模地综合治理与修复被严重污染的湖泊河流、海湾和土壤,大大增加国土的森林与绿色植被覆盖率。

  ——中国必须反思目前普及私人汽车的模式,以发展现代化的城市公共交通系统为主,同时制定并着手实施以电动汽车替代传统化石燃料汽车的计划。中国还必 须尽快采用国际领先的建筑节能标准,并以减税、补贴、碳排放信用交易等方式,鼓励全国节能与清洁技术的大规模开发与应用。

  十、促进海外投资

  中国是全球化的最大受益者。但是,中国出口拉动的模式以及连续20年的经常账户顺差,加剧了中国与主要贸易伙伴国的贸易摩擦,客观上刺激了国际上保护 主义的情绪。中国应当进一步减少自身贸易堡垒,更大程度地开放国内商品和服务市场,并汲取“多哈回合”流产的教训,在新一轮多边贸易谈判中发挥积极的表率 和领导作用。尤其是,下十年应当采取许多实质性的改革行动,把中国从单纯的“商品出口大国”转型为“商品和资本的输出大国”。换言之,中国的宏观经济和结 构趋势,要求中国企业积极走出去,增加海外投资。

  海外直接投资是绕开和减少贸易保护主义堡垒的有效策略。通过全球的生产和销售布局,中国企业可以获得比单纯贸易更大的市场份额,并优化成本结构,提升国际竞争力。

  遗憾的是,中国目前海外投资依靠传统国企和主权财富基金的模式,在国际市场遇到了许多有形与无形的阻力,迄今成效甚微。中国必须遵循国际市场的惯例, 果断地采取更易为国际社会所熟悉所接受的模式,以商业化市场化为指导原则,把私人企业和专业投资机构作为海外投资的主流平台。

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