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经济改革

2016年经济工作五大任务如何破局

作者:周子勋  时间:2016-01-11

 

  不久前结束的2015年中央经济工作会议以“五大政策支柱”、“五大着力任务”,全面勾画出“十三五”开局之年、全面建成小康社会决胜阶段开局之年、推进结构性改革攻坚之年的经济新图谱。那么,如何正确理解2016年经济工作重点任务?2016年经济工作面临的挑战在哪里?以怎样的政策组合完成五大任务目标?围绕这些问题,本期圆桌论坛邀请知名经济学者进行一一解读。

  嘉宾

  徐洪才中国国际经济交流中心经济研究部部长

  冯俏彬国家行政学院经济学部教授

  苏剑北京大学经济研究所常务副所长

  2016年五大任务部署具有明显针对性

  中国经济时报:2016年经济社会发展重点工作任务分别是:去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。为什么2016年经济工作要做这样的任务安排?释放了什么寓意?

  徐洪才:中央提出2016年五大经济任务,并强调要更加注重“加减乘除并举”,这样的部署具有明显针对性。所谓“加”就是发展高端制造业和现代服务业,增加有效供给;“减”就是压缩和淘汰落后产能,清理僵尸企业,解决中低端产品过剩;“乘”就是鼓励创新创业,发挥创新的乘数效应;“除”就是破除垄断,放松管制,减少税收,降低企业运行成本和市场交易成本,以及去除财政和金融领域积累的风险。

  第一,目前中国最大的结构性问题是产能过剩,需多管齐下解决这一问题。导致过剩产能的原因很多,首先是低层次的重复建设,企业一哄而起,地方政府处于自身利益的需要,在这样的背景下,出现了过剩产能。其次,我们在分工体系中处于低端位置,附加值低,竞争能力不足,导致产能过剩,现在要想办法把它淘汰一部分,优胜劣汰是市场经济的基本规律。

  其实,去产能和去库存是一致的。当前,房地产库存和工业库存都比较多,库存是企业的流动资金,去库存就是减少资金占用,降低企业成本,同时盘活资源存量。东西卖不掉企业自然就不敢投入了,因为市场需求疲软,或者说供给过剩,这是一枚硬币的两面。在这种供需不平衡的情况下,我们要纠正旧的不平衡和寻求新的平衡,就必然要把库存和产能降下来。降产能涉及到僵尸企业的退出和关停并转。而关停并转不是简单地一关了之、一破了之,破产关闭涉及到人员的安置和再就业的问题,涉及到社会稳定的问题,涉及到银行坏账的问题,还涉及到产业结构调整的问题。所以说,我们在做减法的同时要想办法做加法,加法就是要培育市场机制,培育新的经济增长点,一加一减就可以达到平衡,否则经济就会出现大幅度的滑坡。

  现在,房地产市场去库存需要一些政策引导,比如鼓励开发商降价,让新市民有能力有条件买房。当然,激活新市民的购买力也需要一些配套政策作支撑,比如户籍制度改革、社会保障体系完善,如果这两个关键政策没有落实到位,农民也不可能变成新市民。而且,农民变成新市民后涉及到再就业和找工作的问题。如果没有就业机会或者说没有产业发展作支撑,那么城镇化也就没有基础。

  而要满足新市民的需求就必须进行政策创新,消化一部分库存。当然,在增量方面,虽然诸如新批土地这类情况不能再搞了,但是可以沿着“一带一路”、长江经济带、京津冀协调发展这三大战略支撑带,重新进行合理的产业布局,同时重新对这些接点城市进行布局,消化过剩的产能。

  同时,我们还可以沿着“一带一路”进行国际产能合作,输出一部分产能。现在是个开放的世界,很多地方的基础设施建设有很大需求,中国在多个领域具备了参与全球竞争的实力,可以输出一部分产能。在输出的过程当中,可以通过优化结构、改进技术、改善环境等,提高我们的竞争能力,多管齐下解决过剩产能问题。

  总之,关停并转一部分,转移出去一部分,消化一部分,这三个“一部分”合在一起,对去产能和去库存来说意义重大。

  第二,去杠杆涉及到一些企业,尤其是国有企业以及地方政府的债务水平过高问题。企业负债率总体偏高主要是由于当前我们的资本市场不发达,银行间接融资仍然占主导地位,融资结构、金融结构决定企业资产负债结构。企业银行负债过多,而现在大宗商品价格下跌,进而导致企业资产缩水。企业资产缩水但负债却没有减少,说明企业杠杆率加大了,这是一个潜在的金融风险。因此,要通过降杠杆来降低潜在的风险,进而促进中国经济的平稳运行。

  去杠杆的有效办法就是发展直接融资。扩大直接融资的好处是改变企业的融资结构,也就是改变企业资产负债结构,实际上就是降低企业负债率和杠杆水平。不久前召开的国务院常务会议强调要积极发展直接融资,并提出五大办法来发展直接融资:一是完善股票、债券等多层次资本市场。二是丰富直接融资工具。积极发展项目收益债及可转换债券、永续票据等股债结合产品,推进基础设施资产证券化试点,规范发展网络借贷。简化境内企业境外融资核准。三是加强资信评级机构和会计、律师事务所等中介机构监管,研究证券、基金、期货经营机构交叉持牌,稳步推进符合条件的金融机构在风险隔离基础上申请证券业务牌照。四是促进投融资均衡发展。五是强化监管和风险防范。

  第三,降成本。中央提出,中国要降低企业税费负担,进一步降税清费,清理各种不合理收费,营造公平的税负环境,研究降低制造业增值税税率。要降低社会保险费,研究精简归并“五险一金”。当下的社保费率确实偏高,降低社保费率很有必要。因为在供给侧改革的大背景下,让企业轻装上阵是很重要的事情,但是社保费率偏高已成企业一个很大的包袱。

  对于个人的影响而言,降低社保费率是一种“杀富济贫”的做法,对于低收入人群、对于农民等没有基本社保的人群来说,是一种公平的政策,这一政策促进了社会公平,老百姓的公平感增强了。不过,降低社保费率必然也会加大国家社保支出的压力,对此,国家应该加大国有企业的分红,应该将国有资产无偿划拨给社保基金,来充实社保基金。这是中国最大的一个底牌。

  如果该政策实施的话,基本的社保费率应该会全国统一推进,并且稳步推进。由于本身确实存在着压力,该政策不会一蹴而就马上提出来,而是会一步一步、稳扎稳打地推进。至于研究精简归并“五险一金”的问题,由于现在经济比较困难,很多企业面临着较大的资金成本压力,所以不得不想办法减轻企业负担,而精简归并“五险一金”就可以减少企业的费用。当然,除了降低费率之外,国家还应该进行结构性减税、实施营改增、扩大营改增范围,为企业减负。

  第四,补短板。现在,我们的公共产品或者准公共产品的供给严重不足,比如医院、学校、托儿所、幼儿园、养老院等都是短板,所以一定要从供给端发力。补短板,投资还需挑大梁。建议应在技术设施建设、战略性新兴产业、未来消费品(包括信息消费、文化消费、旅游消费、养老消费、健康消费)、民生领域增加投资,用新的增长点做好补短板。总之,要创造新供给,引导新需求。

  冯俏彬:五大任务可视为推进供给侧结构改革在2016年要进行的五大“歼灭战”。自中国经济进入新常态以来,转型升级、提质增效、寻找新动能已成为各方面的共识。但从旧的发展路径转向新的发展路径,殊为不易。其中一个重要的方面就是如何消化历史包袱。产能过剩、房地产库存过大、杠杆率太高、企业负担沉重、社会保障不健全,正是拖累中国经济转型升级的包袱。会议做出这样的安排,从某种意义上讲,就是在为中国经济动手术,为转型升级创造条件。

  苏剑:之所以做这样的安排,主要是经济形势发生了巨大变化。经济受到的下行压力越来越大,而宏观调控的难度也越来越大,宏观调控的效力越来越弱。而要实现2020年两个翻一番的目标,就必须保持一定的增速。而在产能过剩的情况下,经济增长乏力就不可避免,同时经济运行的风险加大。因此就必须兼顾稳增长、防风险,五大任务其实就是围绕这两个目标展开的。其中去产能、去库存、去杠杆主要是为了防风险,降成本、补短板主要是为了稳增长。

  五大任务之间相辅相成

  中国经济时报:五大任务之间是个什么样的逻辑关系?

  徐洪才:五大任务之间是相辅相成,环环相扣,是有密切联系的。产能过剩和库存过多是相一致的,另外就是负债率过高,潜在风险过大,这中间也是相关联的。在去库存的过程当中,也要考虑到短期的阵痛和冲击,这种冲击可能会影响银行的稳健经营,它的坏账可能会增加。另外要补短板,实际上就是创造新的发展机会,这些新的供给、新的需求通过开拓新的经济增长点,来提供更多的就业机会,发展的机会。

  通过这种有加有减相结合来实现相对平稳,可以对冲一部分风险。另外,提高企业竞争力的关键,是把企业的沉重负担消除掉,包括环保的成本、用工的成本、人民币汇率升值累积起来的成本等。要降低成本,还包括社保这一块,把它降下来,再加上税收成本的下降,企业才能轻装上阵,提升竞争能力。

  冯俏彬:总体而言,这五大任务同为当前经济的顽疾与重大问题。更重要的是,这五大问题都与发展经济的两个主体——地方政府和企业——直接相关。如产能过剩问题,既是企业的事,在相当大程度也是地方政府的事,地方政府愿不愿意化解产能过剩、能不能积极主动化解产能过剩,背后有诸多现实考量。房地产库存更是与地方政府、与企业双向高度相关,可谓是一损俱损,一荣俱荣。杠杆率在很大的程度上也是这个问题。至于企业负担重、社保不健全的问题,从根子上说更是政府的问题,但对企业的生产经营有着重大影响。因此,可以说,这五大任务的实质是为企业松绑,释放经济社会活力。

  苏剑:这种安排的逻辑关系体现在宏观调控思路和宏观调控方式的改变上。上述5大任务体现了宏观调控中供给管理和需求管理的综合运用。其中“降成本、补短板”是扩张性供给管理政策,“去库存”是需求管理政策,而“去产能”则是紧缩性供给管理政策,主要是针对低端产能。因此,这种政策总体来说是供给、需求双扩张的政策组合,其中供给在扩张中又有紧缩,给结构调整提供了空间。

  完成五大任务既不乐观也不悲观

  中国经济时报:完成五大任务的挑战和阻力有多大?

  徐洪才:我认为,完成五大任务既不乐观也不悲观。

  在我看来,中国经济仍面临很大的下行压力,为了防范经济出现断崖式的下跌,必须经历经济结构调整的阵痛期。但若能按照中央经济工作会议的精神改革到位,方向明确,2016年经济走势还是会总体向好的。2016年的就业和物价总体上会比较稳定,虽然有一定通货紧缩的压力,但较之2015年1.5%的通胀率来说,2016年可能会在2%左右。

  而“僵尸企业”出清也不是一件易事。2015年我国减少钢铁产能大约7000多万吨,2016年计划再减少1.2亿吨,这种力度不算小,会给企业带来很大的压力,可能会暴露出就业、社会等问题,我们应尽可能防止大的冲击出现。

  冯俏彬:完成五大任务,一靠转变理念,二靠政策支持。从理念上看,党的十八届五中全会所提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念,对于促使各方面重塑发展观应当有重大影响。但是,理念要落地,离不开政策层面实实在在的支持。任务能完成到什么程度,取决于相关政策的制定与落实情况。

  苏剑:挑战和阻力非常之大,每一个任务的难度都很大。“去产能”需要淘汰低端过剩产能,一方面需要合理的方式去甄别低端产能中哪些需要被淘汰,哪些可以保留,这就意味着其中的利益冲突很大;同时,即使明确了哪些产能需要去除,也还有大量的工作需要做,比如债务问题、劳动力下岗问题等等。“去库存”需要扩大需求,比如房地产库存,怎么刺激房地产需求,在目前的人口结构、户籍制度和人口流动趋势下,在经济的地理布局很难在短期内大调整的情况下,怎么应对中国房地产形势在全国范围内的大分化局面?“去杠杆”需要金融体制改革、企业体制改革,这些都不容易。“降成本”需要社保体制改革、税收制度改革(包括降低税费)、金融体制改革等等,难度可想而知。“补短板”就是扩大有效供给,这需要产业结构调整,同时需要良好的法律环境和政策环境,这些也都不容易做到。

  因此,在一年的时间内,面对这五大目标,政府的具体政策目标应该适中,不要期望一年内把所有这些任务都彻底完成。

  通过全面深化改革确保2016年经济工作完成

  中国经济时报:应该从哪些方面着手来适应新常态、应对新挑战,确保五大任务的完成?

  徐洪才:中央已经提出“五大政策支柱”来保证“五大着力任务”的完成,但关键在于如何去落实。比如在宏观政策方面,积极的财政政策要加大力度,稳健的货币政策要灵活适度。

  我认为,财政政策“加大力度”具体体现就是2016年财政赤字要扩大,财政赤字率将达到3%左右,总量将突破2万亿元。其次是减税,扩大支出。货币政策“灵活适度”意味着未来货币总量将保持适度宽松,2015年下半年以来,广义货币供应量增速达到13%左右,2016年上半年这样的力度将不会减弱,保证13%左右的增长,下半年可以适当降一点,达到12%。此外,要盯住利率锚和汇率锚,需要继续改革,比如利率市场化还差两步,一是利率的传导机制要解决,二是没有形成连续的完整的国债收益率曲线。汇率涉及到资本项目开放的问题,未来人民币兑美元还有贬值的倾向,预计贬值3%-4%,因此要维护外汇市场的相对稳定性。同时,2016年可能还要下调存款准备金率6-7次才够用,不然不能保证市场货币流动性合理充裕。而降息空间不大,现在一年期存款基准利率已经是1.5%,CPI也是差不多1.5%,所以降息没有必要,也没有实际效果。

  冯俏彬:一是财政政策的支持要到位。“去产能”、“补短板”,都要在社保体系上下功夫,而这对于财政而言,都将体现为真金白银的支出。而“降成本”更是要求降税清费,而这对于财政则意味着减少收入。一方面要增加支出,另一方面要减少收入,这对于2016年的财政部门是个很大的考验。二是金融政策。“去房地产库存”、“去杠杆”都涉及金融政策与金融改革,特别是地方政府如何缩减存量房产、如何建设符合各地实际情况的住房政策性银行,目前国内尚无成功经验。需要认真学习借鉴国外的先进经验,加强相关研究。目前仍然高企的地方债,在部分置换后下一步如何办,也是一个棘手的问题。要从提高赤字率、继续置换地方政府存量债务、引入PPP等多个角度同时进行。三是要完善社会政策,这主要体现在“补短板”上面。从各方面的情况看,建立全国统筹、城乡一体的基本公共服务体系已非常急迫,但是目前距离这个目标还差得很远。如何既要保障,又不能成为过重的福利负担,保持财政经济可持续,对当下之中国仍然是一个极大的考验。

  苏剑:只能靠全面深化改革。如果没有改革,上述五大目标将很难实现。中央经济工作会议说“改革政策要实”,可谓切中要害。在全面深化改革中,应该认清改革的目标和改革的支撑力量。改革的目标是什么,涉及什么人群和哪些利益相关者,这个应该明确;同样,改革的支撑力量也应该明确,依靠谁来搞改革?改革的动力何在?要让改革的促进者发挥应有作用。这两个因素不明确,改革就会失去正确的方向。

  

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