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经济改革

2016我们关注的经济法治话题

作者:  时间:2016-12-27

  编者的话

  2016年即将过去。这一年,新法的制定、颁布主要是审议《民法总则》草案、《网络安全法》通过、《消费者权益保护法实施条例》向社会公开征求意见、《互联网广告管理暂行办法》公布并施行、《电子商务法》审议、《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》颁布。而在经济新常态和供给侧改革的背景下,破产重整、债转股、农地“三权分置”、金融制度创新、网络经济下的消费者权益保护、环境保护、产权保护等话题,则是相应的法律热点。此外,百度竞价排名、宝万股权之争、滴滴优步合并等事件的发生,成为人们关注的话题。

  在这一年里,围绕经济生活中的重要法律事件和热点话题,我们组织、约请了各方面的专家、学者撰文或发表看法,从法律角度分析、解读问题,提出建设性意见。这里,通过回顾他们的精辟思想之见,来一起回味我们一年的经历、思考,期望来年的法治进步。

  产权保护的顶层设计有待落实

  11月27日,中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》正式公布,这是我国首次以中央名义出台的产权保护顶层设计。

  ■中国(海南)改革发展研究院院长迟福林:

  在经济下行压力增大的背景下,产权保护法治化对于稳定经济预期至关重要。今年上半年以来,民间投资放缓引发了多方面的关注。在经济结构调整的背景下,民间投资放缓有产业结构调整、市场前景不明朗等多方面的原因,但也与私人产权保护法治化缺失、投资缺乏安全感,导致社会投资信心不足直接相关联。

  改革开放近40年来,我国已经初步建立了与市场经济相适应的产权制度框架,但总体看仍不完善。深入推进产权保护法治化,不仅要巩固产权制度创新的成果,还需要为产权制度创新提供严密的法律依据。

  营造全社会重视和支持产权保护的良好环境、推进产权保护法治化的关键在政府。无论是产权的有效界定,还是依照法律程序保护产权,都离不开政府作用。从改革实践看,进一步解放思想,完善政府守信践诺机制对产权保护法治化具有决定性作用。

  ■中国宏观经济研究院常修泽:

  这是一份难得的关于产权保护的纲领性文件,是改革在这方面的一个宣示,也是向人民做出的一个承诺。从中国改革史长河来看,如果真能得到落实的话,可能会成为2016年中国改革的一个重大事件。

  关于产权保护的意义,可从三个维度来评价:一从制度基石维度;二从现代文明维度;三从恒产恒心维度。产权保护制度,是社会主义市场经济的基石。在市场经济活动中,只有对产权予以严格的保护,才能稳定各类投资者的投资预期,规范并保障市场主体的生产经营行为,维护正常的市场秩序。

  产权保护法治化,有三个关键命题:以公平为核心,坚持问题导向,严格依法保护。中央的文件只是顶层设计,顶层设计不能替代法律。我们国家是个法治国家,既然依法治国,就应该严格依法保护产权,把推进产权保护的法治化作为“根本之策”。

  敌意收购需要规则和诉讼机制

  ■商法专家王佐发:

  敌意收购是资本市场上的一种收购模式,其本身没有负面含义。敌意收购交易中涉及到各方面利益,需要建立起有效的法律机制,当纠纷发生的时候,允许当事人通过法律手段维护自己的利益,促进好的并购,遏制坏的并购。我国资本市场上发生的敌意收购,本来应该成为宝贵的案例资源,但是,回顾2016年我国资本市场上发生的敌意收购交易,法律、法规基本上没有发挥有效的监管作用。在法治的缺失下,众多收购交易草草地谢幕。为了建立公平、公正且有效率的并购秩序,当务之急是为并购交易建立有效的诉讼机制。

  ■中国社科院法学所邹海林:

  保险公司作为财务投资者进入二级市场买卖上市公司的股票,本无可厚非。但是,如此众多的保险资金进入二级市场,尤其是不断发生“举牌”上市公司A股股票的交易,引起了资本市场对保险资金大规模介入是否“合规”的空前反应。我国保险业监管机构不能再犹豫,应当采取以下积极措施:第一,严格规范“万能险”产品,彰显其保险功能而弱化其理财优势。第二,严格限定保险公司股权投资的行业范围,从严解释保险公司投资控股“与保险业务相关的企业”。第三,明确限制保险公司的控股股东或主要股东在规定的期限内转让或质押其所持保险公司的股权之一部或全部。第四,严格管束保险公司投资上市公司的行为。

  ■中央财经大学法学院缪因知:

  在目前的宏观经济大背景下,宝能系对“中国制造”龙头企业的狙击,可谓把实业家和金融家谁该说了算的争议推向高潮,并由此引发了政府部门的强势“围观”。证保监管固然进入了趋严的周期,但这只是结合市场节律变动做出的调整。就险资而言,目前的趋势可能是令其回归“用脚投票”的消极投资者本位,即只在二级市场根据上市公司投资价值买卖,而不干涉上市公司治理、不谋求控制权。

  住宅土地续期需要全国人大决定

  ■中国社科院法学所孙宪忠:

  当初在《物权法》制定时,我提出了自己的论证意见,住宅用地使用权期间届满时,民众的使用权应该“无条件自动顺延”。我认为,一是从社会主义国家土地所有权建立的法律思想的角度看,不应该再次向居民收费;二是从土地价格的角度看,也不应该一再收取土地出让金。那种认为“民众使用国家土地就应该交钱”的观点,其理论的缺陷,是依据传统私权理论来理解我国国家土地所有权,这一点不符合我国国家土地所有权的立法基础。

  ■中国社科院法学所梁慧星:

  《物权法》第149条关于住宅用地期满自动续期的规定,立法机关的意思是:鉴于住宅用地使用权续期后是否支付土地使用费问题,关系广大群众切身利益,需要慎重对待,目前本法不作规定,留待将来根据实际情况再作慎重研究。

  应该特别注意,从原条文中删去“续期的期限、土地使用费支付标准和办法,由国务院规定”一句,可知所谓“届时,可以根据实际情况再作慎重研究”的研究主体,是指立法机关(全国人大常委会)自身,而不是国务院或者别的机关。质言之,就是将来由立法机关全国人大常委会就住宅用地使用权续期后是否支付土地使用费问题,“根据实际情况再作慎重研究”并作出决定。在这之前,无论是国务院或者地方政府,均不得擅自决定住宅用地使用权续期后是否支付土地使用费。

  ■中国社科院法学所邹海林:

  住宅土地使用权的自动续期,是我国国有土地使用权申请续期制度的一个重大例外,等于向社会宣告:住宅土地使用权经登记而取得,因为自动续期而永久有效。该规定的意义在于:奠定了住宅土地使用权可以事实上永久存续的法律基础,成为本世纪以来我国重树民众创造和保有财富信心的最具价值的法律制度。

  《物权法》第149条规定住宅土地使用权自动续期,没有规定任何条件,那些主张住宅土地使用权自动续期是有条件的观点,不论其条件宽厚(例如象征性支付土地费用)抑或苛刻,都不是在解释而是在否定住宅土地使用权自动续期制度。

  但是,住宅土地使用权自动续期无条件,并不表明土地使用权人没有义务缴纳土地费用。在物权制度的构造上,住宅土地使用权人在自动续期后是否缴纳或者如何缴纳土地费用,是一个与土地使用权的自动续期没有关系的、待解决的法律问题。

  建立鼓励创新防范风险的金融法制

  ■北京大学法学院彭冰:

  P2P网贷的发展历程具有这样的典型特征:先发展,后规范。这是“摸着石头过河”的传统改革思维,也许在面临金融创新的局面时,更是不可避免。但这种发展逻辑显然也带来了巨大成本:不仅仅是网贷机构资金链断裂跑路给投资者带来巨大损失,也包括创业者在没有规范指引下放纵自己最终身陷囹圄,这会扼杀整个社会的创业创新热忱。因此,如何设置一个既鼓励金融创新又能控制和防范风险的监管机制,是整个社会都必须思索的事情。

  P2P网贷的风险整治工作具体而细微,显然无法考虑那么长远,但仍然需要做的是,建立对P2P网贷的长效监管机制。

  ■厦门大学法学院毛海栋:

  众筹能够为那些存在资金缺口的中小微企业提供资金支持,鼓励创新、创业和创意项目,有助于提高就业率和促进经济增长。为此,许多国家通过修改证券法,为证券型众筹的发展提供制度空间。

  应在众筹发行的核准或注册要求方面作出豁免规定,这需要由全国人大常委会对《证券法》作出修改。众筹豁免的具体条件、对众筹发行人和众筹中介的规制要求,则可授权中国证监会通过部门规章的形式予以确定。

  众筹中介在平台上建立交流渠道,保持开放、透明、中立的信息交流和讨论,发挥“大众的智慧”,低成本地实现减少欺诈和提高透明度的目标,将会成为众筹豁免发行制度成功的关键。

  健全环境保护的法律制度

  ■国务院发展研究中心常纪文:

  《环境保护税法》应当构建一个实践性的环境保护税法体系和框架。从意见征求稿的条文来看,没有规定指导思想、实施思路与策略、政策宣告、基本原则和主要制度,系统性和指导性不足,应该补充一些指导性的条款和内容。

  意见征求稿所指的环境保护税仅针对排放污染物的行为,像是《排污费征收使用管理条例》的翻版,没有针对生态建设、自然资源和环境交易,范围过窄。

  2015年,我国的环境民事公益诉讼案件过少,远远低于社会预期,除了社会组织的能力不够或者经费有限外,主要还是社会并不太认可环境民事公益诉讼的作用。应该尽快建立环境行政公益诉讼制度,使环境公益诉讼具有民事和行政诉讼两翼。

  环境民事司法耗时长,是通过个案裁判来维护社会公平正义的最后一道防线,在此之前,环境行政机关必须严格执法,开展普遍性的监管和个案化的处罚,及时有效地预防和制止环境违法行为,不能放任事情恶化,并把监管的责任和解决问题的难题推卸给司法机关。

  互联网+的消费者权益保护任重道远

  ■中国人民大学法学院刘俊海:

  建议以《消费者权益保护法》为基础,整合商业银行法、信托法、保险法、证券法等立法资源,制定《金融消费者权益保护法》。建议国务院抓紧清理现行法规和部门规章中损害消费者权益的某些条款。

  互联网金融的崛起与发展是金融市场创新的组成部分。但是,互联网金融良莠不齐、鱼龙混杂。建议国务院出台文件,专项部署加强互联网金融市场监管、保护金融消费者权益。

  ■北京大学法学院彭冰:

  我国目前在立法上,尚未对银行卡非授权交易的损失分担机制进行规定,法院在实践中不得不采用传统民法原理来处理非授权交易纠纷中的损失分担问题,这对持卡人极不公平,也不合理。

  在金融消费者保护的呼声日渐高涨的今天,通过立法确立以持卡人消费者权益保护为导向的非授权交易损失分担制度,有其必要性,是金融消费者权益保护的重要内容。如能得到实现,也无疑会是金融消费者保护立法的一个最好示例。

  ■中国人民大学法学院杨立新:

  《食品安全法》第131条和第148条规定的网购食品致害消费者的责任规则,与其所借鉴的《消费者权益保护法》第44条和《侵权责任法》第43条相比较,是青出于蓝而胜于蓝,不仅补充了《消费者权益保护法》和《侵权责任法》规定的漏洞和不够明确的问题,而且采取更为严厉的责任形式保护食品消费者的合法权益。

  网络食品交易第三方平台销售食品致害消费者,具体的责任分担规则有五种:产品责任的不真正连带责任,附法定条件的不真正连带责任,附约定条件的不真正连带责任,不合规的连带责任,明知或者应知的连带责任。

  网购食品致害的赔偿责任确定,应当适用《食品安全法》第148条第2款规定,即:“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金……”

  破产重整需要依法进行

  ■中国政法大学李曙光:

  破产制度在我国长期失灵,侵害债权人和股东的合法权益,扭曲市场价格信号,限制了市场优胜劣汰作用的发挥。

  有人说,需要再一次的政策性破产,这种看法不能同意。现在,土地资产作为困境企业的隐性资产早已不再,而再搞银行债务简单核销是商业银行市场化改革的倒退。清理僵尸企业,短期政策应对,应坚持以市场化手段为主、以行政化手段为辅的原则。中长期要做好四个方面的制度建设:修改破产法,成立破产管理局;改变地方政府的政绩预期;推进破产案件的司法受理;推动建立个人破产制度,完善金融机构破产程序。

  ■破产法专家许美征:

  DIP制度是市场主体自己管理破产重整的制度,美国历经近百年的实践,证明DIP制度对破产重整是有效的。我国引进DIP制度开局较好,一批陷入困境的上市公司的重整由债务人自行管理,重整案多数取得了成功。而后,更多的重整案是非上市公司,清算组主导重整的是政府官员加上当地的律师,破产重整往往被用于保护过剩产能企业,甚至保护僵尸企业,对经济结构起了逆向调节。因此,总结近十年来新《破产法》实施的经验,完善破产重整制度,已是迫切问题。

  ■中国人民大学法学院王欣新:

  地方政府在破产法实施中,是要协助法院解决在企业破产中衍生的各种社会问题,而不是直接以行政权力介入企业的重整挽救与破产清算,更不能干预法院对破产案件的正常审理。地方政府在企业破产中所要达到目标,与破产法的立法目标是存在差异的,不约束地方政府的行政权力,会破坏破产法的正确实施。

  破产重整是保护而不是损害债权人利益的法律制度,不能为了挽救一个企业或其职工的利益,而损害众多债权人企业及其职工的法定权益。不能滥用破产程序中的多数决机制、法院的强制批准制度。法院在重整计划草案的批准尤其强制批准中,需要抵制地方政府要求强制批准的压力。

  ■商法专家王佐发:

  破产重整案强裁的随意性,给我国破产重整、金融市场信用以及去产能政策的实施带来负面影响,必须从制度上对强裁进行严谨分析,从而找出“强裁之殇”的症结所在。我国《破产法》第87条是强裁的依据,其所规定的以清算价值为标准强裁普通债权人是不合理的。第87条的强裁规定,应该加以修改。

  付费搜索必须接受广告法规制

  ■中国社科院法学所吴峻:

  信息平台发布推广信息,信息发布者无从行使其判定信息是否真实、意见是否理性的编辑权,其唯一的目的就是推销;发布一般信息,信息发布者需要判定其所发布信息的真实性和所提供的意见是否理性,其发布的任何信息和意见都打上了自己的烙印。前者属于商业世界的润滑剂,而后者属于舆论的组成部分。因此,各国都要求广告之类的推广信息具有可识别性,拒绝一般信息形式的推广信息,即“软文”。对传统媒体或互联网信息提供商而言,公众对真实客观信息及意见的获取,正是基于一个强大的广告业的支撑。如何在两者之间保持平衡,是一个持久的问题。

  ■中国社科院法学所管育鹰:

  付费搜索结果或网络关键词竞价排名,具有这样的特征:付费、通过一定媒介和形式、直接或间接地推销自己的商品或服务,完全符合“广告”的定义和实质要件。付费搜索结果是一种比隐性植入广告更明显的广告形式,应当被纳入到《广告法》的规制体系之中。

  为避免可能的误导或欺诈,让消费者能够在搜索结果中清楚地辨别哪些是自然搜索结果、哪些是广告十分重要。互联网搜索引擎服务提供者应当采取有效方式满足付费搜索结果的可识别性要求。

  应完善《互联网广告监督管理暂行办法》或制定配套指南,明确规定付费搜索结果的可识别性要求,相关政府部门依职权和职责进行监管和指导。

  ■中国社科院法学所杨延超:

  搜索引擎会千方百计地论证:竞价排名不是广告。《广告法》没有明确“竞价排名”的广告地位,但这并不等于说“竞价排名”不是广告,只要符合《广告法》关于“广告”的界定,依然应作为广告对待。竞价排名,只因出价高低就决定了信息排名位置,这的确会让消费者误解。

  谈搜索竞价原罪,无意于去否定搜索引擎的重要作用,更无意去否定竞价排名作为广告的合理性,只在于强调法律监管之重要。

  互联网市场需要反垄断法规制

  ■中国社科院法学所黄晋:

  有必要对滴滴收购优步的交易进行一定的限制,在促进互联网创新的同时,规制其负面影响。否则,交易完成后的未来存在这样一种可能的,即中国所有一线城市以及大部分二线城市的交通出行选择只有两种:是低价的大众公交,还是高价的滴滴出行。滴滴收购优步的交易明显属于《反垄断法》调整的经营者集中情形。滴滴和优步在网络出行服务市场中占有着很强的市场地位,一旦两者完成交易,它们必然在这些市场显著增强支配能力,进而影响市场竞争行为。

  ■中国政法大学副校长时建中:

  互联网市场竞争日趋复杂激烈,涉及垄断和不正当竞争的纠纷和案件不断增多。互联网行业已经出现了垄断问题,对这些垄断行为如果不及时进行有效规制,将会对行业发展和消费者利益带来严重危害。

  有一种意见认为,互联网行业发展的特点就是垄断竞争,甚至有人认为,互联网行业根本不需要反垄断。实际上,互联网市场中的垄断现象已见端倪。某些领域已经呈现一家独大、寡头垄断的状态,一些企业滥用其市场支配地位令人担忧。有的并购大幅提高了市场集中度,甚至几近垄断整个市场。有些互联网行业巨头大肆收购潜在竞争者,许多有潜力的中小企业在崛起之前就被消灭了。

  竞争是市场经济的灵魂,是企业创新的内在驱动。发挥竞争监管的作用,就是要通过确立竞争政策的基础性地位,加强反垄断执法,营造公平竞争的市场环境,激励互联网行业创新发展,保障互联网企业通过有序竞争实现创新。

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