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经济改革

张玉台:中国推进节能减排工作的经验与问题

作者:  时间:2011-01-13

尊敬的日立集团总裁中西宏明先生,尊敬的日本驻华经济公使波多野淳彦先生,各位来宾、女士们、先生们:
  上午好!
  “中日绿色经济·资源循环政策研讨会”又一次在北京隆重召开。我代表会议主办方——国务院发展研究中心,向来自日本政府、产业界和学术界的各位嘉宾和朋友,向中方的各位与会代表,表示热烈的欢迎!对日立集团对本次研讨会给予的大力支持表示衷心的感谢!
  “十一五”期间,中国政府采取有力措施,大力度地推进节能减排工作,取得了明显进展,出现了单位GDP能耗和主要污染物排放双下降的好局面。截至2009年年底,中国单位GDP能耗累计下降了15.6%,二氧化硫和化学需氧量排放总量分别累计下降了13.1%和9.7%。“十一五”单位GDP能耗下降20%左右的减排目标能够实现。
  中国政府主要采取了经济、法律和行政的综合手段,较全面、大力度地推进节能减排工作。主要体现在下述一些方面:
  一是制定较为系统的综合工作方案和相关法律法规。中国政府先后出台了《节能减排综合性工作方案》、《国务院关于加强节能工作的决定》两个综合性节能减排政策性文件;同时修订或制定了《节约能源法》、《水污染防治法》、《循环经济促进法》三个节能减排基础性法律以及《可再生能源法》;发布了《民用建筑节能条例》等44个国务院及各有关部委颁布实施的行政法规、部门规章和规范性文件,从而为节能减排提供了法律和政策保障。
  二是加快淘汰落后产能,实施大型节能减排工程及行动。针对电力、钢铁、有色金属、煤炭、建材、轻工、纺织等产业,制定了淘汰落后生产能力的具体目标,并分解到地方政府加以落实。从实施效果来看,进展较为顺利。2006年至2009年共淘汰落后炼铁产能8170万吨、炼钢产能5940万吨、水泥产能2.4亿吨、平板玻璃产能2500万重量箱、关停小火电机组6006万千瓦。在金融危机发生后,产能过剩进一步突显的背景下,进一步加快了淘汰落后生产能力的步伐。如在原有淘汰落后钢铁生产能力的基础上,自2009年起的三年内还将淘汰落后炼铁能力7200万吨、炼钢能力2500万吨。此外,实施了以燃煤工业锅炉改造、区域热点联产、余热余压利用等为主要内容的十大节能工程。
  三是加大产业政策的调控力度,加强监管和提高监管能力。中国政府实施以节能减排为导向的产业政策,将节能减排的关口前移到项目报批核准阶段,包括制订以节能减排为导向的产业指导目录,实行固定资产投资项目节能评估和审查制度等。同时,着力提高环境监测和监管能力,省级环保部门污染源在线监控系统陆续建成,并与脱硫设施、城市污水处理厂和国控重点工业污染源等排污单位实现联网。监测能力的提高保障了建成的节能减排工程投入实际运行,实现了工程减排能力变为实际减排量的政策目标。
  四是强化经济激励,加大了价格、财税和信贷政策的支持力度。价格政策方面,实施了包括脱硫电价、差别电价、可再生能源电价附加等在内的电价政策。财税政策方面,引入了燃油税政策,上调了资源税和大排量汽车消费税;下调了高耗能高污染产品的出口退税或征收惩罚性关税。加大了财政对节能减排的支持力度,中央财政节能减排的投入金额逐年增大。
  五是建立政府节能减排工作问责制。将节能减排目标分解落实到各省、自治区、直辖市,省级政府再逐级分解落实到市、县及重点企业,实行目标责任制。建立和完善国家及地方统计制度,对节能减排工作进展情况进行监测,定期公布各省(区、市)数据。中央政府对各省(区、市)节能减排工作及目标完成情况进行评价考核和监督核查。各地区的评价考核结果作为省级政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据,实行问责制。
  为积极应对气候变化,中国政府提出到2020年单位GDP二氧化碳排放减少40%~45%的新目标,将应对全球气候变化作为推动经济发展方式转型和经济结构调整的重大机遇。
  经过数年的巨大努力,节能减排工作既积累了经验,也发现了一些新的问题。这些问题主要包括三个方面:
  一是节能减排机制尚处于转型过程中,亟待形成节能减排的长效机制。由于“十一五”节能减排目标实施难度大,时间短,因此政府部门更强调了短期内可能发挥作用的行政性政策,主要是依靠节能减排指标的层层分解来约束地方政府和企业实施。基于市场机制的政策虽然有不少出台,但总体来看还不够。能源价格改革、有利于节能减排的财税政策等方面亟待进一步推进。
  二是技术创新能力明显不足。“十一五”期间,中国的高耗能产品能耗与国际先进水平的差距显著缩小。进一步降低产品能耗越来越需要高端节能减排技术。然而,一方面中国企业的自主创新能力弱,不掌握高端核心节能减排技术;另一方面国外高端核心节能减排技术的引进、转让,也面临着各种各样的障碍。
  三是处理好节能减排与转变经济发展方式之间的关系。中国能源效率不高、环境污染严重的根源,在于经济发展方式粗放且长期未能显著改善。作为处在工业化中期阶段的发展中大国,如何以节能减排为抓手,转变经济发展方式和实现结构升级,还有许多深层次的体制机制问题需要加以解决。最近,中国政府公布《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》,提出了发展节能环保、新能源、新能源汽车等七大产业,重要目的之一就是将节能减排、应对气候变化与调整经济结构和发展战略性新兴产业结合起来,实现经济社会的可持续发展。同时,我们也面临着技术、体制机制等必须克服的障碍。
  “十二五”时期,中国节能减排的难度不断加大。在新的形势下,我们需要有新的思路、重点和政策措施。目前中国政府正在研究制定“十二五”时期节能减排的目标,以及单位GDP二氧化碳排放减排的五年目标,在此背景下,召开此次研讨会意义重大。
  各位代表,推进节能减排和应对气候变化,是世界各国共同致力解决的重大问题。国际金融危机发生后,世界主要经济体采取措施力图实现绿色复苏、绿色增长,目前世界经济正处在深度变革中,绿色经济、低碳经济、循环经济已成为世界经济发展的方向。加强国际深度合作,有利于解决人类社会面临的共同挑战,实现经济社会的可持续发展。
  日本是世界上节能减排的先进国家,在此领域拥有许多先进的技术和管理经验。2008年,在第一次研讨会上,日本专家介绍了在节能减排方面的经验,使中方代表分享了日本的经验。此次研讨会,我们更多地要面向未来,特别是探讨中日两国在此领域的务实合作。中国在制造环节的比较优势和巨大的市场潜力,为中日两国产业界开展互利合作提供了广阔的空间。中日两国加强交流与合作,必将有力地促进两国节能环保事业的共同发展和共同繁荣。
  预祝研讨会取得圆满成功。
  谢谢大家!
(本文系根据国务院发展研究中心主任张玉台2011年1月9日在中日绿色经济·资源循环政策研讨会上的讲话整理而成,题目为编者所加。)

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