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经济改革

杨燕青:2013年最重要的两项金融改革

——读周小川文集《国际金融危机:观察、分析与应对》之二

作者:杨燕青  时间:2012-12-14

  2012年即将过去,十八大后改革开放“不停步”、“无止境”的共识业已确立,如今是真正布局并实质启动2013年改革的时候了。虽然改革的“重镇”应在财政税收领域,但由于金融深化之于实体经济长期增长不可估量的作用,2013年的金融改革应是重点。

  在十八大报告中,金融改革的任务被明确表述为:发展多层次资本市场,稳步推进利率和汇率市场化改革,逐步实现人民币资本项目可兑换。虽然这四个领域的改革早已有共识,但在具体推进领域、步调和节奏方面,仍存不同意见。而其中最急迫需要推进,然而又因为种种原因缺乏共识,因而最需要改革决心的恐怕是两个:一是存款保险制度;一是资本项目放松管制,或曰资本项目可兑换。

  在一些“经典”的经济学家看来,金融改革和开放应遵循完美的次序:起点是利率改革,汇率改革随其后,然后才是资本项目可兑换,最后是本币国际化。但现实往往很难按照理论的预设给出完美的背景条件,同时“时间窗口”转瞬即逝,因此,回头来看,中国事实上遵循了几项改革同步推进、相互促进的方略。

  如今,人民币正在逐步趋近均衡汇率;利率改革行至关键阶段,没有存款保险制度,很难实质性加速推进;而能否在资本项目放松管制方面有所作为,不仅将决定未来中国在全球配置金融资源的能力,也将直接左右人民币国际化的进程。对于资本项目可兑换和存款保险制度这两项重要改革,周小川文集《国际金融危机:观察、分析与应对》(下称《国际金融危机》)中的相关文章,都有透彻而清晰的论述。

  资本项目可兑换:并不太远

  按照国际货币基金组织(IMF)早先的估算,以购买力平价(PPP)计算,中国的经济总量在2016~2017年间可望接近美国,而美国国家情报委员会(NIC)的报告预计,中国很可能在2030年之前超越美国,成为全球最大经济体。作为全球最重要的经济体之一,能否在全球范围内配置金融资源将是一项基本能力建设,和其他国内因素一起,这项基本能力将决定中国未来潜在经济增长率的水平。

  我在过去一个月内请教了不少经济学家和金融界人士对于资本项目可兑换的看法,大多数的回应是:应谨慎推进,在2015年之前不太可能实现。惊讶之余,我才发现,对于危机后国际金融社会正在发生的革命性变化,国内大多数人其实并不太关注。

  不能不提的是,由于“华盛顿共识”在亚洲等新兴发展中国家几乎“臭名昭著”的影响,大家对资本项目可兑换往往心有余悸。而这让人们忽略了一个基本事实——危机以来,重回全球决策和全球治理中心的IMF推出了不少“洗心革面”的重大修正,对资本流动管理的态度就是其中之一。

  在11月14日公布的一份题为《资本流动的自由化及其管理》正式文件中,IMF将这些态度修正进行了官方总结。主要观点包括:虽然资本自由流动从微观和宏观上给一国以裨益(提高效率和竞争力),但这并非是每个国家在每个时刻的最佳选择,因为资本自由流动会带来风险。一般而言,达到一定“门槛值”的国家更有利于实现资本自由流动带来的裨益,但没有完全到达“门槛值”的国家也可以推进资本自由流动并从中获益。最引人注目的是,文件指出,当面临过快过大的资本流入和“破坏性(Disruptive)的资本流出”时,一国在财政、货币和汇率等宏观政策之外,可以实施资本管理和管制。

  在这样的大背景下,国际社会对资本项目可兑换的定义是什么?我们离可兑换又有多远?

  根据IMF的资本项目交易分类标准(七大类40项),目前人民币资本项目实现部分可兑换的项目为17项,基本可兑换8项,完全可兑换5项,粗略算来占全部交易项目的75%。在《国际金融危机》一书中,周小川行长给出的基本判断是,“现在国际上可兑换的标准并不高,也不严,可以说,中国距离资本项目可兑换这一目标,并不是太远”(177页)。

  为什么这么说呢?在周小川看来,“近年来,资本项目可兑换的整体标准有所放松,即不强调百分之百的自由可兑换”(176页);同时,“资本项目可兑换并不意味着绝对意义上的资本进出自由,在某些方面还是会加以管理”(177页)。具体而言,管理措施可以包括:对私人和公共债务进行宏观审慎管理,以防止大的货币错配;从反洗钱、反恐和过度使用避税天堂等领域对金融跨境交易进行必要监控;此外,还可以对短期投机性跨境资本流动进行适度管理(412页)。

  有意思的是,正如书中所言,在资本项目可兑换这件事情上,不少国家都选择“口是心非”。例如,一些并非100%实现了可兑换的发达国家,往往在80%~90%的水平上就宣布资本项目可兑换了;而一些宣称可兑换的国家,其外汇可获取的自由程度可能还不如今天的中国(412页)。IMF总结了1995~2010年间全球180多个国家在资本流动管理方面“法定限制(De Jure Restrictiveness)”和“事实开放(De Facto Openess)”之间的反差(见图1),也显示了同样的趋势。

  那么,中国和资本项目可兑换究竟还有多远?从类别上说,目前的资本管制主要体现在三个方面:一是资本市场的管制,外资进入国内只能通过QFII;二是发改委和外汇局分别对中长期和短期外汇外债进行管理;三是未经允许兑换的外汇流入只能趴在账上(175页)。

  而从具体改革措施的角度看,周小川认为,主要困难体现在“出去”和“进来”两个方面,即国内企业和居民的海外投资,以及国外资本到国内筹资(413页)。目前,前者已经写入了温州金融改革上报国务院但依旧未获批准的方案中,后者则体现在久拖不决的“国际板”计划之中。可以说,这两项改革都已经历了充分的酝酿和筹备,条件已经成熟,可谓箭在弦上,只待最高决策层吸收最新信息之后,下决心推进。

  存款保险制度:FDIC好榜样

  2013年的另一项重要金融改革,当是存款保险制度。《国际金融危机》一书披露,在2007年的全国金融工作会议上明确的存款保险制度,原来计划在2008年下半年推出,后来被众所周知的金融危机所推迟,直至今天(293页)。

  对于这项制度的基本原则,央行的思路一直很清晰:实行差别费率,力求避免道德风险;同时适度监管(293页)。参照的对象也十分明确,就是美国的FDIC(美国联邦存款保险公司)(297页)。这并不会令人感到意外,目前正在谋划中的欧元区“银行联盟(Banking Union)”考虑参照的也是FDIC模式。

  1991年出台的DFICIA(联邦存款保险公司修正法案)是FDIC的法律基础,该法案明确按银行风险等级确定差别费率要求,并对有问题的机构分档次加以约束和强制性改进,也就是说,具有监管的职能。在风雨飘摇的金融危机中,FDIC显示出维护金融稳定的重要作用:到2011年一季度,FDIC先后接管并处置倒闭银行348家,其中资产规模在100亿美元以上的倒闭银行10家,资产规模在10亿~100亿美元的倒闭银行51家(296页)。

  与银行业的“有序倒闭”形成了鲜明对比,美国的证券和保险业由于没有完善的投资者保护制度,雷曼被迫通过司法程序破产,而AIG被政府接管,都引发了金融市场的极大动荡。因此,正如周小川所言,“有没有一个合理、有效的保险机制对金融机构而言可能结果也大不一样(295页)”。

  即便是有效合理的FDIC,也在这次金融危机中面临了新的问题:由于倒闭的银行众多,400多亿美元的保费金额严重不足,导致FDIC基金余额为负,虽然通过事后增加保费的“平移分摊机制”解决了问题,但也引发了对保费限额的讨论。在稳定时期,保费太高恐怕很难被接受;但在这次危机之后,各国的趋势是普遍提高了存款保险的限额。

  同样,在中国存款保险制度的设计中,最具争议性的难点也在于保费的限额如何确定。在周小川看来,限额“既不能太低,否则大户存款不稳定,也不能太高,否则道德风险随之而来……需要找到一个平衡点,在增加赔付限额和防止道德风险之间达到最优。而且,这个平衡点可能还是动态变化的。”(300页)

  如果说资本项目可兑换的障碍主要体现在理念层面,存款保险制度的障碍则主要表现在利益方面。存款保险的实质是央行从最后贷款人的“隐性保险”走向“显性保险”,因此,央行在组建过程中承担主要角色应是比较恰当的格局安排。当然,对此,一些部门也会有不同意见。在这个意义上,能否顺利推出存款保险制度,在2013年将成为考验决策层改革决心的又一典型案例。

来源:凤凰财经 [关闭] [收藏] [打印]

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