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经济改革

优化政府融资结构 防范财政金融风险

作者:梁倩 高伟 赵婧  时间:2014-02-21

  厦门大学与经济参考报20日联合举行“2014中国宏观经济高层研讨会暨中国季度宏观经济模型(CQMM)春季预测发布会”。会上,多位经济学家围绕本次会议的主题“优化政府融资结构,防范财政金融风险”,发表了对当前中国宏观经济问题的看法。

  中国社会科学院学部委员 张卓元

  中国经济现阶段面临较大困难  

   

 

  张卓元表示,中国经济的形势现阶段虽然逐步走向稳定,但它的下行空间并未完全遏制住,面临着较大的困难与问题。

  他说,我国近20年转方式、调结构进展缓慢,4万亿元的投资刺激计划带来的不平衡、不协调、不可持续的问题纠正缓慢,是造成现阶段经济发展问题的主要原因。这一问题导致我国经过数年超高速增长大起之后没有大落实现再平衡,因此中国经济下滑不可避免。

  “但现在比较占上风的观点都是希望能够继续保持比较高的速度。比如8%左右,甚至还要高一点。”张卓元表示,现阶段政府总想用水多了加面,面多了加水来纠正结构失衡,造成了现在产能过剩,房地产市场提前发展,GDP每增加1%需要投入越来越多的资金等问题。以至于使得现在广义货币量(M2)和国内生产总值(GDP)的比重越来越高,新增的贷款和社会融资的总规模也越来越高。

  张卓元说,我们必须认识到,虽然我国货币越发越多,但利率却仍然走高的非正常现象。例如一方面,超两位数的利率水平,另一方面,劳动力价格大幅上升,对实体经济造成了较大影响。

  对于地方债务问题,张卓元认为,软预算要素对地方政府以及其债务起到了推波助澜的作用。“由于地方政府债务多是投资长期不能有收益的项目,所以只能够借新还旧,雪球越滚越大,造成今天的困难,包括现在部分债务违约的风险越来越多。”

  “中国经济问题仍需靠改革找出路。”张卓元说,三中全会的《决定》指出,要纠正政府直接配置资源过多,对于微观经济活动干预过多问题,包括人们长期说的以GDP论英雄,造成地方政府盲目追求GDP增速越快越好这些偏向。这次提出,要让市场在资源配置中起决定性作用。

  张卓元认为,地方政府债务膨胀过快,拉高利率水平,同时挤占了中小企业银行贷款额度和提高融资成本,这也是下阶段财政金融体制改革需解决的问题。“而改革最主要还是深化政府改革,如果不深化政府改革,经济转型很难实现,市场的决定作用就很难发挥,政府本身也难以发挥应有的作用。”

  国务院发展研究中心研究员 李善同

  四个转折点影响中国经济发展  

   

 

  李善同认为,我国在经济发展过程中出现了四个拐点。第一个拐点是在经济增长方面,2007年我国GDP高达14.2%。这是今后来看都不太可能再会发生的。第二个拐点是第二产业在GDP中的比重于2006年至2007年达到高峰,随后逐步下滑。第三个拐点,进出口贸易对经济增长贡献也将在近20年间达到顶峰。第四个拐点则是劳动人口供给量将于2016年、2017年达到顶峰,然后逐渐减少。而这四个转折性变化将对中国经济发展有着较大影响。

  李善同重点分析了其中第二产业比重下降问题。她说,国家统计局数据显示,当前我国第三产业的实际比重已经超过了第二产业。这说明我国经济结构已部分转型,但值得注意的是,我国第三产业的增长率也已高于第二产业的增长率。从世界上各国来看,无论是高收入国家还是中高收入国家,多数经济体第二产业的增长率都是高于第三产业的。即使是美国、日本这些以第三产业为主的国家,仍然保持着第二产业增长率高于第三产业的势头。因此应注意到制造业的重要性。

  现在是什么在影响我国制造业?李善同认为,劳动力等成本的上升导致了我国比较优势发生了变化。2000年以后农民工工资的年增长是12.3%,这是比较快的。一个很明显的例子,在北京保姆的月工资实际上跟香港菲佣的工资是一样的。如果说考虑到汇率差别的话可能还要高一些。此外,用地成本,融资成本,环保成本等因素的提高,也会对制造业发展造成影响。当前制造业的内部结构是,劳动密集型的产业比重在下降,出口的劳动密集型产品的比重也在下降。另外一方面,影响制造业发展的因素是资金问题,资金过多流向房地产业也造成我国很多大型制造业业务未放在主业上,而是选择经营利润率较高的房地产业,这对于实体经济的投资有很大的伤害。

  中国社会科学院学部委员 汪同三

  防范财政金融风险重在宏观应对  

   

 

  汪同三表示,当前经济形势下要防范财政金融风险,一个重要的方面在于如何进行宏观调控。他是从以前的三次国际性经济危机、金融危机对我国的影响,以及我国当时采取的宏观调控对策的经验和教训,做出如此总结的。

  汪同三所提到的三次危机,分别是上世纪90年代后期的亚洲金融危机;2007年、2008年开始的美国金融危机,以及2010年、2011年出现的欧洲主权债务危机。他认为,这三次危机对于我国的宏观经济运行都产生了比较明显的影响,而且我国也采取了一些宏观调控举措来应对这些危机对经济的冲击。

  首先,从亚洲金融危机来看,亚洲金融危机时期我国最主要的政策概括起来是“人民币不贬值”。人民币不贬值不仅是我国保持经济稳定增长的需要,同时对于支持香港经济也产生了比较重要的作用。汪同三分析认为,这实际上是把人民币和美元挂钩,也就等于和港币挂钩,以大陆经济这样一个庞大的主体来支持、保护香港经济,这是当时采取政策的正面效果。但是这样一种人民币不贬值的政策也让我国自身遭遇了一些损失,比如出现了通货紧缩,导致后来的经济恢复速度较慢。

  其次,美国金融危机期间,我们的应对措施是采取了四万亿的刺激计划。这个刺激计划当时起到了很重要的积极作用,保持我们国家经济较快、稳定的增长。而另一方面,计划本身也带来四方面的负面影响,比如因为货币超发引起的通货膨胀;产业结构没有得到调整;以及产能过剩和地方债。

  和亚洲金融危机、美国金融危机不同,在欧洲主权债务危机的时候,我国采取的一个基本政策导向是:兼顾当前和长远,稳定宏观经济政策,坚定不移地推进改革开放,着力激发市场活力,着眼转型升级,优化结构调整。汪同三认为,在欧洲主权债务危机当时特定条件下,采取这样一个政策是完全必要的。但是基于这样一种政策之后,宏观经济运行会出现其他的情况,当超过上限或者低于上限的时候怎么办,彼时的宏观调控政策应该是什么方向,还需要再继续做进一步研究和积累新的经验。

  清华大学中国与世界经济研究中心主任 李稻葵

  落实金融改革化解宏观风险  

   

 

  在当前经济走势略有下降的过程中,主要的风险是什么?在李稻葵看来,最主要的风险就是地方债。“地方债如果局部爆发的话,毫无疑问,会通过金融体系来影响中国的经济。”

  他说,金融体系的风险首先会影响到银行。大量的地方债是通过借新贷款去补旧贷款的,如果某一些地方政府一旦短期内不能还债、出现违约的话,那么直接影响的是商业银行贷款的质量。第二个渠道是信托。信托的问题在于购买者都认为信托没有风险,认为是6%到7%的利率是完全可以兑现的。监管者反复讲信托是有风险的,但是投资者、老百姓不相信。然而这个认知本身并不符合实际。一旦局部地区地方政府的信托出现违约,一旦政府不给予救助,那么它对于市场预期的冲击将非常大。

  李稻葵认为,防范风险必须要清理信托产品。必须找出一两个信托产品,真正让其破产重组,让相关的受益方、相关的投资者受到一定损失,通过这种方式逐步让市场知道信托产品有风险。另外,在金融领域非常重要的一项改革就是银行改革。银行资产现在占到GDP的250%以上,包括优质资产在内的大量资产呆滞在银行内部。他认为,银行的改革要从资产证券化入手,通过合理的方式把银行手中的一部分资产,有序的、合理的、部分的打包转移到债券市场,让银行轻装前进,化解银行自身风险。

  通过这种改革还可以做大债券市场,之后就能把一部分外资热钱引入到金融市场。“如果一部分热钱引入到债券市场,我们资本账户的开放也可以更加大胆一点,老百姓也可以有一部分资金出国。”李稻葵称,“我们资金部分出国的话,人民币汇率升值就可以得到一定程度的控制。制造业、出口产业在未来一段时间就能获得一个比较好的外部环境,而不是不断受到汇率升值的困惑。”

  总之,李稻葵认为,首先必须要把金融改革一项项落地,同时要在地方政府基础建设的融资方面搞改革。“这两件事情如果能够落地,那么我们的宏观风险就能够得到一定的控制。”

  中国社科院财经战略研究院院长 高培勇

  将所有政府收入关进“统一”的制度笼子  

   

 

  高培勇说,在中国一谈到财政金融风险立刻想到的就是地方债。大家认为地方政府不择手段的举债是因为地方政府缺钱,缺钱的原因是现行的财政体制不合理,不合理的一个重要的表现就是中央和地方之间财力上的不均衡状况。

  在高培勇看来,大家常说的中央和地方收入“五五开”,仅仅是第一层次的政府收入,即公共财政收入。“如果我们把视野扩宽一点,把政府性基金收入、社会保险基金的净收入,国有资本的经营收入放在一起,整个资金的分配就演化为‘三七开’了,中央政府只占30%,地方政府拿到70%。”

  高培勇认为,要想缓解地方债风险,就要把全部政府收入动员起来,而不仅仅是盯着公共财政收入。从表面上看,2007年中国政府已经对外宣布,把非公共财政收入之外的三类政府收入都纳入预算了。但是李克强总理在最近一次讲话中提了一句话,要把所有政府收入都纳入预算。之所以有这样的提法,是因为事实上,我们对不同类型的政府收入采取了不同的管理标准和管理规范。

  目前做到可审批、可统筹的只有公共财政预算。但是政府基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算,都是只审而不批,彼此之间不能打通,事实上都是各个政府部门的“私房钱”。如何把这种处于分割状态的、具有私房钱性质的收入划入到公共类的项目当中,这是下一步财税改革应该着眼的一个方面,也是防范财政金融风险、防范地方债务风险的一个重点。十六届三中全会文件写了一句话,叫“实行全口径政府预算”,就是想解决这个问题。现在看来,解决得也不够彻底。高培勇认为,最大的障碍是政府部门自身。

  高培勇称,为了防范地方政府债务可能出现的风险,特别是从机制的角度彻底根除风险,我们要下决心把全口径预算管理落到实处。要把全部的政府收入纳入预算,必须在这句话当中加上两个字,用双引号括起来,将所有政府收入关进“统一”的制度笼子。

  国家发展改革委学术委员会秘书长 张燕生

  我国短期宏观经济稳定有保证  

   

 

  张燕生说,从数据来看,在新一轮的调整中,2013年到2015年我国的GDP能够控制在7%到8%的区间,通货膨胀率是可以控制在4%以内的,今明两年解决短期的宏观稳定是有保证的。在此基础上,应该把经济形势分析的侧重点更多地放在公共财政实际收入下降等具体问题方面。比如,当前阶段究竟应该是减税来培育税源、扩大税基,还是应该征税?当财政的收入下降,支出又呈现刚性的时候,准公共品是不是可以用公私合作关系(PPP)的方式和民营化的方式?

  通过分析这些问题他认为,我国事实上将不可避免地面临调整和改革的问题。因为在这些问题的背后,实际上可能不是一个短期的融资难题,而是短期增长背后的结构性因素和体制性因素问题。

  对比最近发生的三次国际危机,张燕生认为,亚洲经济危机其实是亚洲生产网络的危机,因此凡是对于亚洲生产网络依赖度较高的经济和企业都受到重创;对美国全球生产网络有严格依赖的经济则基本上没受到影响。美国经济危机所造成的影响则刚好相反,因此必须要考虑政府的政策应对究竟应该是顺周期还是逆周期的。所以解决地方债的问题实际上是要解决我国地方政府在过去10年所发生的一些背后的制度性因素,对此必须要进行体制的全面深化改革和结构性调整,才能够做到总量可控。

  张燕生还表示,我国过去整个10年确实没有把结构调整和体系改革放在重要的位置上,就开始了中央和地方财权事权的改革、初次分配和再分配体制的改革,包括金融体制的改革。“在这个时期里,实际上很多的东西是一个旧体制回归的问题。”

  国务院发展研究中心宏观经济研究部部长 余斌

  现阶段应有序释放已积累的风险  

   

 

  余斌认为,对于2014年的经济增长我们不能持有过高的预期,其正在面临着较大下行压力。

  从国际环境方面,虽然全球经济增长会略有回升,但由于我国现阶段突出的特点是出口增长不再具有稳定性,因此,很难得出今年的出口增长明显高于去年。例如,2013年,1月至4月增幅达14%以上,但后半年,6月、9月是负增长,11月又增长至10%。余斌认为,造成2013年出口增长月度之间大幅度波动的主要因素是,一是虚假贸易可以解释年初的高增长;二是人民币汇率的变化带来出口的波动;三是中国出口竞争能力发生变化,从而使出口增长不再是随外部环境的变化而变化。这就意味着,2014年即便外部环境是改善的,我们也很难得出今年的出口增长明显高于去年。

  “更大的问题是在于投资增长难以保证。”余斌说,从过去五年投资内部平均的结构来看,制造业占34%,房地产占25%,基础设施占21%。制造业方面,已连续两年投资大幅下降,产能过剩、过度竞争、恶性竞争,从而使制造业增长出现明显滑坡。与此同时,2014年,随着住房供给超过需求,供给宽松,预计房地产投资增长将出现明显的下降趋势。而占比较重的基础设施,在目前地方债务严重的情况下,新的改革举措又短期难以见效,因此,在这样的情况下,我们很难再指望基础设施投资的增长能够达到很高水平。

  与此同时,本是我国利好因素的消费,今年情况也不能乐观。“各种各样的规定日益严格,制造业整体滑坡的后果带来居民收入增长的下降,消费能力下降。因此,我们预计消费能够达到去年平均水平就已经很不容易了。”余斌说。

  余斌认为,现阶段需要做的是有序释放已经积累的风险。他认为,房地产泡沫、地方政府债务、影子银行、产能过剩、出口竞争能力的下降等问题已风险积聚,同时,这些问题都是相互关联、相互传染、相互影响的。哪个领域出了问题政府都去兜底的话,这些风险只会不断地积累,而不可能从根本上得到解决。

  因此,余斌建议,我国应进行主动调整,通过深化相关领域的改革,使已积累的风险得到有序释放,以避免未来大的波动。

  中国国际经济交流中心副研究员 张茉楠

  提高去杠杆效率须创新思路  

   

 

  张茉楠认为,关注财政风险非常重要。对于中国经济来讲,现在不仅要管理杠杆率,还要管理去杠杆的风险。

  她说,全球的债务危机和金融危机,归根结底是国家资产负债表的危机。面对这个危机,去杠杆化、消化债务是一个国家经济再平衡不可避免的过程。从国际的情况看,能够比较完美的去杠杆化的国家并不多。管控去杠杆化对于一个国家来讲,要比管控杠杆本身更重要。从中国经济当前的情况来看,我国管控风险的能力值得质疑。

  张茉楠认为,中国地方债务最大的风险并不是来自于偿债风险,而是短期来自资产端和负债端,由于期限不匹配所造成的流动性风险。正因为当前我国不存在总量风险,而是一种短期流动性风险,所以我们的着眼点和出发点一定要从调整资产负债表的结构入手。资产这一方,可以考虑把现有的所谓债权的部分转化为股权,也就是完成债务向资产的转换。比如说可以建立一个基础设施的产权交易市场,把债务通过股权市场、通过产权交易市场进行置换。另外,也可以通过债务重组或者是债务违约的形式,通过债券市场来消化风险。

  另一个角度是,我们可以推动间接融资向直接融资转化。比如把商业银行中沉淀下来的银行资产和大量的居民储蓄,从存量资产当中盘活出来,让他们进入金融市场和股票市场。

  张茉楠还表示,地方政府债务实际上是地方政府公司化、商业化的这样一个矛盾所决定的。未来可以考虑盘活国有资产,把我们现有的一些经营性资产,能带来货币收益和流动性收益的经营资本,更多注入地方融资平台当中。

  此外,针对很多地方政府未来要提供公共产品,但是这些公共产品并不带来商业回报这一问题,张茉楠认为,可以设立一个特别的公用账户,让这些公益化的资产在特别账户当中盘活和存活。而让真正有收益的部分、商业化的资产来补贴这部分公共特别账户。

  中国社科院原常务副院长 王洛林

  多地申请自贸区对经济影响有待观察  

   

 

  在分析目前的经济形势时,王洛林认为,2014年的经济形势比2013年还要困难一点,这几乎是一种共识。现在国际货币基金组织(IMF)对2014年的世界经济是逐渐的调高预测,对中国经济则是调低。在2010年高增长之后,近几年我国经济一直在以一种中速增长的情况延续,对于决策层压力会增大。面对这样的情况,他建议要注意引导各级部门面对现实。

  “我们不要讲如果怎么怎么改革,就很快又会快速增长,我看这个不大可能。只有正视现实,才是进一步加快改革调整的基础.”王洛林认为,目前的经济形势就处在一个阵痛阶段,因此经济的下行压力比较大,不可避免。而结构调整和改革对经济的促进作用在短期之内难以表现出来。在这样一个期间,对经济形势的分析预测,应该首先要面对现实,不应该去加以粉饰。

  王洛林说,上世纪90年代期间分析和预测经济形势主要是围绕GDP,就是预测明年GDP会怎么样,投资、消费和和出口会怎么样。而目前这一情况已经发生变化。就目前而言,业界普遍认为片面追求GDP的增长已经不再合适。所以当前对经济形势的分析和预测方法也需要相应有所调整。王洛林建议,除了分析一些带有根本性、长期形成的结构和体制的因素,对于短期的一些影响经济增长的因素也应该相应分析。比如就业问题和粮食问题。因为经济增长下行往往要过几个月才会表现在就业上。而由于这些年来大量的农民工进城,农村土地严重抛荒,郊区的好地又大量卖给房地产老板,估算的时候好像土地总量没有减少,实际上好的耕地正在迅速的减少。

  此外,“据说现在除了上海自贸区以外,全国已经有20多个城市在申请搞自贸区,中央倾向于天津和广东可以先搞,其他城市现在纷纷的在搞。”王洛林表示,这些城市在申请自贸区的积极性可以理解,因为现在找不到经济亮点,但是这样对我们经济具体会有什么影响?还有待进一步观察和研究。 

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