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经济改革

刘骏:改革金融监管机制 提高金融监管效率

作者:  时间:2014-02-25   浏览次数:0

  中国的金融监管体系存在着局部效率低下问题。如何解决这些问题,对整个金融体系甚至中国经济未来的持续增长是非常关键的。从时机上看,利用全面深化改革的历史契机来解决这些问题,需要思考几个关键问题。

  其一,是“特别性”监管还是“大纲性”监管。类似于那种并不提出面面俱到的监管细则,而只是提出总览性监管大纲的监管模式,便是“大纲性”监管。这是包括美国在内的很多发达国家监管部门采取的模式。相对应的,类似于中国等发展中国家的监管部门所作出的相对具体和细致的监管,则属于“特别性”监管,即详细规定出必须遵守的细则。

  其二,监管中的“常识性”问题。这里所谓“常识”,是指市场中公认的法则。很多时候这样的法则也可以来自市场外,比如国家的相关体制和制度。当前监管体系中存在技术型主导思想,即一切以数据说话,以对政策的诠释为主要参考。的确,如此一来,监管的准确度和科学化都得到了提高和完善,可是也使得监管者和市场参与者很多时候反而成了技术的奴隶,而忽视了监管的初衷以及市场所公认的法则。

  其三,“分散”监管需要注意的问题。表面上看,中国实行的分散独立监管,即银行、证券和保险(放心保)相对独立的监管体系已经建立。可实质是,中国的大规模银行实际上依然是混业经营,你中有我,我中有你。在这种情况下,不同监管机构之间存在高昂的摩擦成本问题。为此,要考虑分散的监管机构之间是否应该建立信息互通机制,是否应该建立合作协作机制,是否建立“防火墙”。由此提高监管效率。

  中国金融体系随着经济发展,尤其是在最近十多年时间,涌现出许多创新型金融产品,诞生了若干新型金融机构,金融形式以及监管机构和政策都有了不少变化。诚然,在应对呆坏账以及运行效率低下等问题时,中国的金融体系也形成了自己独特运作方式并取得了一定成果。比如,避免了由欧洲开始蔓延到美国的次级债危机等。

  但是就和其他发展中国家一样,中国金融监管体系仍存在着一些局部效率低下问题。如何解决这些问题,对于整个金融体系甚至中国未来经济的持续增长是非常关键的。从时机上看,利用目前出现的全面深化改革的历史契机来解决这些问题,无论就其效果还是对解决问题可能引发的成本来说,都是最佳的。现在,需要思考的问题有以下几个方面。

  “特别性”监管还是“大纲性”监管

  如果我们把代表发达国家的美国和代表发展中国家的中国进行比较,从监管机构和制度的角度出发,可以发现,这两国存在很多相似之处。比如,两国都存在对银行进行监管的主要机构(比如OCC,货币监理署和中国的银监会),同时央行系统对商业银行系统也都保留监管的职能;两国都有对证券业务监管的证监会;有意思的是,美中两国的金融监管人员很多也都来自被监管的银行系统(这也意味着人事上的“旋转门”在两国都依然存在)。

  可是两国在监管实施的过程上却有很大差别。美国在很多监管领域更多依赖的是被监管人的遵纪守法的自我意识,也就是通常在监管文件中的专有名词“Representation and Warranties”。通俗地说,这也表明了为企业行为最终负责的是企业本身,而不是监管者。这也为监管者提供了信心的保证:即便目前还存在尚不明确或者还未涉及的监管内容,如果未来监管者认为有必要纳入监管,被监管的企业也需要相应的配合监管和满足监管的未来要求。

  类似于这样并不提出面面俱到的监管细则,而只是提出总览性的监管大纲的监管模式,就是我们这里说的“大纲性”监管,是包括美国在内的很多发达国家监管部门会采取的模式。相对应的,类似于中国等发展中国家的监管部门所作出的相对具体和细致的监管模式则属于“特别性”监管,即详细规定出必须遵守的细则。

  这两种模式之间其实很难说哪种更有优势,对于中国和其他发展中国家来说,无论行政还是法律执行的风险和成本都相应比较高,或许从这个角度看,“特别性”监管更有助于执行。不过,这样的模式也助长了被监管人捕捉漏洞的可能性。

  于是,监管的成本有很大一部分就被转移到监管政策的制订环节。这么一来,就可能出现两种后果:1.由于需要制订监管政策的大量专业知识和经验,制订监管政策的过程相对缓慢;2.为了迅速出台政策而采取“拍脑袋”决策,可是往往却造成了更大的漏洞,或者没有考虑其他相关领域的配套监管。

  相比较而言,“大纲性”的监管虽然也需要专业知识和经验,可是可以通过监管面的广度来弥补,因此可以缩短制定政策的时间,而被监管企业的自我意识也大大提高了监管部门的运行效率。同时,需要指出的是,西方这种“大纲性”监管的框架下,对被监管企业的自我意识也是其他监管行为辅助确认遵守情况的,比如年度性或者事先约定的特定状况出现的时候由监管部门发起的外部审计活动来考察其遵守情况的。

  可能遇到的挑战:采取“大纲性”监管中最主要的问题是,在被监管企业不遵守监管大纲的要求下,监管机构对违反规定企业采取措施的执行能力和法律保障。举个例子,监管机构认为被监管企业违反规定因为采取相应制裁措施的法律基础是什么,是否需要通过繁杂的法律途径才可以确立企业违反规定的司法解释。

  监管中的“常识性”

  这里所说的“常识”,指的是市场中公认的法则。很多时候这样的法则也可以来自市场外,比如国家的相关体制和制度。当前监管体系中存在技术型主导思想,即一切以数据说话,以对政策的诠释为主要参考。的确,如此一来,监管的准确度和科学化都得到了提高和完善,可是也使得监管者和市场参与者很多时候反而成了技术的奴隶,而忽视了监管的初衷以及市场所公认的法则。

  以信息披露的例子来说,在市场的一般性法则下,购买商品的时候,出售货物的商家应该向消费者作出一定的信息披露,这样的披露至少应该满足这么几个基本要求:1.直接影响消费者购买该商品的信息应该主动完整披露(比如产品保质程度);2.可能影响消费者购买该商品的信息尽可能需要披露(比如购买同类产品的消费者数量,其他消费者反馈);3.消费者提出的问题需要作出及时相应的回答;4.一旦消费者和商家对信息的理解出现问题,存在第三方的仲裁机构进行裁判等。

  不管哪个要求,其中最基本的一条原则是,任何披露的信息都应该是准确的,不能误导消费者。理论上讲,这样的几条基本要求,在金融市场上也继续适用。可是,我们现实里所看到的是,金融机构出售的金融产品对投资者的信息披露不仅不尽完善,甚至还有误导嫌疑。投资者往往得不到应该有的投资知识教育,而且在投资者向金融机构寻求解释的情况下,往往没有规范的渠道进行申诉。这些不便,都成了阻碍中国资本市场良性发展的高昂的交易成本。

  金融监管之所以包含了艺术的成分,就是因为其中不仅有技术方面的数据,客观分析和判断之外,还要兼顾金融市场和行业的土壤培育。就拿对投资者的教育来说,表面看起来,是没有短期利益的回报,但是长期来看,是对资本市场回归理性道路的必然途径。在资本市场上券商和投资者之间的关系不是鸡和蛋谁先有的问题,很明显,没有投资者,再大的券商也无法生存下去。这样的简单供需关系本身也是一个监管者需要建立起来的常识。

  “常识”还应该包括具有行业特征的风险进行针对性的监管,比如前面提到的投资者和银行之间存在的高度不对等的竞争关系,以及银行在发放贷款的时候所必然面临的逆选择问题,监管应该特别加以注意。

  可能遇到的挑战:监管者本身可能会面临来自行业,领域以外的质疑和干涉,监管者本身的法理基础也需要建立并获得有力的保障。监管者需要具备一定的能够影响宏观调控的能力,同时也有在具体金融机构获得的工作和客户服务经验。

  “分散”监管需要注意的问题

  表面上看,中国走向了分散独立监管的局面,即银行、投资公司和保险相对独立的监管体系已经建立,可实质是,中国的大规模银行依然是混业经营,你中有我,我中有你。其实相对于这样的“分散”监管来说,以前人民银行“统一”监管的一个最明显优势就是,不存在机构之间的摩擦成本,同时也可以减少机构之间信息共享的成本,提高监管的效率。

  不同监管机构之间存在高昂的摩擦成本,这在美国的这次次级债危机中可见一斑。财政部,证券交易委员会和期货期权交易委员会之间对于次级债的看法差异拖慢了监管进程,削弱了监管的力度。被监管企业对个别监管者的“游说”和利益相关直接促成了监管的不力。这当然直接关系到前面所说的监管的法理基础,不过存在功能重合或者不明朗的监管机构都会减弱监管的效果。

  显然,回到统一的监管模式就目前而言是不现实的,在效果上也可能不如专门化的监管模式,存在利益冲突和由于监管能力过分集中而导致的系统化风险。那么,如果我们坚持目前的“分散”化监管,应该注意哪些问题呢?

  1. 分散的监管机构之间是否应该建立之间的信息互通机制。比如,银监会和证监会在制定政策时需要对金融机构运行状况作出评估的时候,需要通过事先预设的机制进行一定程度的信息交换和通气,以此确保双方政策不冲突,而且有衔接,不会产生“监管套利”。

  2. 分散的监管机构之间是否应该建立合作协作机制。比如,在证监会采取一定监管措施的同时,银监会可能也需要作出一定的配合来完善监管的效果。最低限度,银监会的措施不应该抵消证监会的监管政策效果;

  3. 分散的监管机构之间也需要建立“防火墙”,以保证机构的相对独立,能够制定出有针对性且尽量客观的监管方针政策。这其中涉及更多的是监管机构之间人事的安排,无论是监管机构和被监管企业之间的安排,还是不同监管机构之间的人事安排,都需要从客观性出发,尽可能减少人事“旋转门”的负面影响。

  可能遇到的挑战:对机构之间信息互通程度的难以掌控和防火墙的设置存在难度;监管机构本身存在的法理基础不牢固,容易受到监管机构的上级机构或者其他机构的干涉和参与;中国金融机构的自身内部错综复杂的业务部门和组织结构导致了分散监管的难度。

来源:上海证券报 [关闭] [收藏] [打印]

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