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经济改革

解决当前金融结构失衡关键在深化金融体制改革

作者:刘光明  时间:2014-09-04

 

  导语:现行金融格局下金融行业暴利、银行员工高薪、企业告贷无门、融资成本高企、风险转嫁全民、监管过度与监管缺失并存等众多金融积弊,其实都根源于现行虽不合理但很强大的金融管理体制和路径依赖惯性。

  由于路径依赖,中国金融存在三大突出的结构性失衡。笔者认为当前金融改革的任务就是要通过金融管理体制的调整,破除旧体制的惯性阻力,从而从根本上纠正结构失衡,进而解决由此带来的种种积弊。

  三大结构失衡

  当前,中国金融存在三个方面的结构性严重失衡:

  首先是,中央金融与地方金融的严重失衡。具体而言,在金融资源分配上,中央各部委(包括财政部、国务院国资委及一行三会等)辖下金融机构虽然数量不多,但占据着中国金融的主要部分。地方各类金融机构虽然数量众多,但市场占比较小,以银行业为例,中央金融机构占比仅7%多,但存贷款市场占比高达70%,地方银行机构占比达92%多,但存贷款市场占比仅为30%。这就意味着中央金融多为大型金融机构,地方多为中小金融机构。此外,在金融监管体制上,以一行三会为代表的中央金融监管垂直到底、过度强势,以地方金融办为代表的地方金融监管体系则极不健全。过度强调金融监管的垂直性虽然有助于避免地方政府对金融的干预,但也导致我国整个金融体系越来越脱离地方实际、越来越脱离实体经济,且整个金融管理体制改革严重受阻。地方政府纷纷自行成立金融办,正是政府体制内对中央高度集权的自发修正。金融改革地方虽有积极性,但没有抓手,推进十分缓慢。

  其次是正规金融和非正规金融的严重失衡,即以银行、证券、保险、信托四大行业为代表的正规金融处于严格监管和过度保护状态,以民间借贷、信用担保、典当小贷、风险投资、网络借贷、投资管理等为代表的小金融(包括小贷公司、典当公司)、准金融(包括融资担保、融资租赁、商业保理、票据服务、资金互助会、公积金管理等)、新金融(包括网络借贷、网络支付、网络理财、网络众筹等)等非正规金融则处于缺乏监管和无序发展状态。正规金融受到利差政策、牌照资源等一系列特殊保护而一枝独秀,非正规金融却始终处于灰色地带,甚至处于被打击、取缔的状态,金融市场化改革推进困难重重。由于正规金融在防范金融风险的目标下受到了严格的政策保护和审慎的数量控制,金融支持实体经济的能力受到严重抑制和很大削弱。

  最后是国有金融与民办金融的严重失衡。目前民间资本在5大国有控股银行、12家全国股份制银行、145家城市商业银行、2411家农村金融机构中的资本占比分别为5.29%、41%、54%和90%。与此同时,我国中小商业银行资产总额仅占银行业金融机构的27.82%。可见,目前我国金融资产以国有为主,民间资本所掌控的金融资源仍然有限。由于金融国资隶属关系条块分治,互不统属,比较复杂混乱,国有金融资本管理尚未实现集中化和专业化,因此股东对国有金融企业的规制和约束作用弱化,金融行业滥发高薪极为普遍等现象屡禁不止,备受社会诟病。民办金融主要是中小特别是小型金融机构,在高度集权的垂直监管体制下,民办金融体系实际只是民办、民有,并未真正实现民治、民营,实际也已“国营化”。国有金融和民办金融的严重失衡导致我国整个金融行业并未真正实现风险自担,金融系统发生风险则全民买单,有了利润则据以自肥。

  形成原因:路径依赖

  我国现代金融体系是在长期的计划经济和集权体制下诞生,并伴随着市场经济而逐步调整、发展。

  目前我国金融体制存在的上述结构失衡和种种积弊,不是一朝一夕形成的,有其深刻的历史原因。路径依赖理论认为,一旦选择了某个体制,由于规模经济、既得利益约束等因素的存在,会导致体制沿着惯性方向不断自我强化,轻易很难变更。我国金融体制在其演变发展过程中,由于长期受到计划体制下金融高度集权、严格管制、国有垄断等传统路径的影响,对于地方金融、非正规金融以及民间金融这些传统外的新生金融需求,无论在思想认识、管理体制还是在采取政策、舆论导向方面,自觉或不自觉地抱持轻视、忽视甚至敌视的排斥态度。“一行三会”作为中央金融体制的化身,自上而下垂直到底,对其它金融势力不留余地,不设空间。并且银监会、证监会、保监会三会分别成为银行、证券、保险等正规金融行业的“代言人”和“护法神”,进而依托这种管理体制,自觉并不断地对以中央金融、正规金融、国有金融为代表的传统体制进行持续的维护、加固和保卫,而对地方金融、非正规金融以及民间金融等新生力量则以居高临下的姿态在“规范”的旗号下采取种种手段加以限制、整顿、排斥、打压,从而形成不断自我强化的路径依赖,最终导致中央金融独大、正规金融独大、国有金融独大的现行金融发展格局。具体表现为:一是现行中央高度集权且一行三会垂直到底的金融管理体制下,监管体系所有的货币政策完全立足于全国、着眼于全国、服务于全国,所有的监管政策醉心于稳定、聚焦于风险、集中于秩序。各监管系统只说北京话,不会当地语,对促进地方经济发展、活跃地方金融市场等地方金融的正当发展需求则缺乏兴趣,视而不见。遇到金融领域真正难啃的硬骨头往往丢给地方政府(如广国投交由广东省政府处理、海发行交海南省政府处理,风险频发期的农信社和融资担保全部交各省级政府管理),一旦某个金融或准金融行业发展逐步步入稳定期则又急于收编集权(如对已处于各地方政府监管下的农信社、担保、小贷、网络金融等地方金融力量,现在又在以”规范“、”整顿“、”加强监管“等种种名义试图进行对口收编)。这种金融格局逼迫地方政府纷纷成立金融办等地方金融管理部门。

  二是以银行、信托、证券、保险为代表的所谓正规金融,借助于一行三会的强大政策庇护,是不容置疑的嫡传正统,拥有不可冒犯的优越地位。不在一行三会监管庇护之下的各种金融模式,诸如小金融、准金融、新金融则一概属于不正规、非主流的野生金融,不但在政策上不受保护(以融资担保行业为例,银监会将融资担保机构的服务对象主要限定于银行等金融机构,造成担保业对银行业几乎完全的依附与依赖,没有任何话语权。担保挣取的是2%的保费,承担的是100%的风险。经济上行时担保是银行的“合作者”、“好伙伴”,经济下行时担保则完全沦为银行的“敢死队”、“替死鬼”)而且在法律上几乎处于非法状态(譬如,有专家信誓旦旦地宣称“按现有法律分析,P2P网站就是非法集资”)。整个非正规金融活动备受各种体制性歧视,经常遭到抹黑、侵犯和打击。

  三是在以国有银行为主的垄断竞争金融市场下,民间金融作为点缀和补充,只能在国有金融的夹缝中和阴影下苟延残喘。在正规金融体系内,以民间资本为主的城市商业银行被强令不得跨省设立分支机构,农村金融机构则更是在“坚持服务三农”、“坚持县域法人地位”的口号下被禁锢于县域之内,所谓的民营银行试点不但数量极少,而且已被“业务实行有限牌照”、“股东承担无限责任”等奇葩规定修理、切割得面目全非,受到完全的政策歧视。由于现行金融监管体系的一贯强势,“股东承担无限责任”的监管政策虽然已经涉嫌违法,却完全不闻市场反对之声。在正规金融体系外,诸如银行封杀与民营担保机构合作等对民间非正规金融的歧视、打压更是屡见不鲜,几乎所有贷存比较低、金融供给压抑,正规金融、国有金融不能很好满足地方经济发展需求的地方,往往也是民间集资、非法借贷等十分盛行的地区,从而导致各类民间金融汹涌爆发。互联网金融和民间借贷的野蛮生长正是这种金融压抑的结果,也是市场对于金融压抑的自我矫正。

  可见,现行金融格局下金融行业暴利、银行员工高薪、企业告贷无门、融资成本高企、风险转嫁全民、监管过度与监管缺失并存等众多金融积弊,其实都根源于现行虽不合理但很强大的金融管理体制和路径依赖惯性。这些金融顽疾虽长期饱受社会各界诟病,政府也力图加以破解,但却始终未能缓解,有些问题甚至愈演愈烈,其原因正是在于现行的种种政策办法均属治标之策,未触及根本,结果只能是隔山打虎、隔靴搔痒,难以根除顽症。现行不合理的金融格局,在政府体制内催生了”群雄并起“的地方金融办,在行政体制外引发了”野火烧不尽“的民间金融潮。如果现行金融管理体制不进行改革,各种市场化改革的目标、顺序、程度等势必会受到利益集团的强大干扰和路径依赖的惯性掣肘,要么停滞不前、推进缓慢,要么次序混乱、方向走偏。譬如,在存款利率市场化尚未实现的情况下率先推进贷款利率市场化,实际上就是保护和固化银行利益,客观上对实体经济部门造成了进一步的掠夺和损害。因此,若不坚决彻底地改革现行高度垂直、高度垄断的金融管理体制,则很难走出愈改愈乱、愈改愈难的金融改革怪圈。

  出路在提速金融体制改革

  破除结构失衡导致的金融积弊,必须依靠进一步深化金融改革。深化金融改革,必须坚持包括利率市场化、汇率市场化在内的市场化改革方向。要确保金融市场化改革不停步、不走偏,就必须勇于打破现行不合时宜的各种路径依赖,加快进行金融管理体制自身改革,并将金融管理体制改革放在更加重要、更加优先的位置。否则,金融市场化改革既难以迅速深入,也容易剑走偏锋。正因为如此,党的十八届三中全会明确提出要“界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任”。

  笔者认为,可以从以下几个方面着手进行改革:首先是恢复各级党的金融工委。金融管理体制改革不但意义重大,影响广泛,形势紧迫,而且牵涉面广、联动性强,是个十分庞大而复杂的系统性工程。如果简单依靠现有“一行三会”的智慧和力量来主导金融体制改革,不但其统筹、协调、动员、执行能力将难以跟上,而且会使金融改革与发展的方向、目标、速度和顺序等受到既有思维模式的影响,从而势必难以摆脱现有的路径依赖,甚至会形成对现有体制的进一步加固和强化(近一年来的改革实践已经证明如此)。因此,金融改革与发展的顶层设计必须加强。

  要强化金融改革与发展的顶层设计,必须积极借助党在金融改革中的相对超脱地位和方向把握能力,必须充分发挥党对金融改革发展全局的战略统领和全面指导、决策和协调作用。1998年成立的中共中央金融工委,成为当时我国应对亚洲金融[-0.59%]危机、深化金融体制改革的顶层组织保证,其重要职责之一就是在中央垂直的金融体系下协调中央与地方的关系。但可惜的是, 2003年中国银监会成立,中央金融工委撤销,自此金融领域中央与地方的协调渠道几乎完全断裂,目前仅有部分省区仍保留地方党的金融工委。凡是党的金融工委仍然保留的地区,如上海、天津等地方金融的发展也相对较为迅速、健康,这一现象值得深思。实践证明,党的金融工作委员会制度是确保金融工作保持正确方向和金融系统保持健康发展的重要组织设计。为有效统筹各级金融工作,更好推动金融改革与发展,建议尽快恢复设立各级党的金融工作委员会,作为金融改革与发展的总体决策和执行监督机关,负责统筹、领导、保证、管理、监督、协调各级金融改革与发展。

  其次是建立分层金融监管体系。一是要改革中央金融监管体制。中央政府层面改“一行三会”为“一行(人行)一会(金监会)一司(金管公司)”,即保留中国人民银行,行使央行货币政策调控职能;合并银监、证监、保监三会为金融监管委员会,行使机构业务监管职能,统一负责所有金融业务监管的规则制定、监督执行,协调指导地方政府金融监管,并具体承担全国性、跨省区的正规金融机构监管事务;成立金融国有资本管理公司,行使国有金融资本管理职能,利用市场化平台统一规范管理国有金融资本,强化对金融国资的专业化管理和对金融企业经营和分配行为的规制。

  二是要完善地方金融管理体制。国家层面应当统一立法,明确和规范地方政府的金融管理职能和责任,完善地方金融管理体制。这一立法必须坚持以下三条原则:1)真正实现区域金融风险权责对等。明确所有未跨省的正规金融(如未跨区域的地方商业银行、村镇银行、信托公司、财务公司、金融租赁、消费金融、资产管理公司、证券公司、基金公司、期货公司等),以及小金融、准金融、新金融等所有非正规金融,全部交由省级地方政府行使管理职责并承担相应的风险管理和处置责任。

  2)切实夯实地方金融监管队伍力量。要求地方政府将地方管辖范围内的所有金融管理事务全面集中,统一交由一个单独设置、职能专业、责权对等、配备规范的金融管理部门负责。地方金融管理部门承担区域金融风险防范和区域金融市场发展责任,具体实施对辖内所有相关地方金融机构和金融活动的监管。

  3)规范建立央地金融管理协调机制。规定地方政府金融管理部门直接向地方政府负责,接受中央金融监管委员会业务指导。

  (作者系金融发展研究院地方金融研究中心研究员)

  

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