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经济改革

中国迫切需要改革地方融资制度

作者:  时间:2015-03-23

  亚洲开发银行行长中尾武彦

  “在新常态下,中国需要在许多政策领域深化改革,公共财政改革是重要的组成部分,尤其是在快速城镇化的背景下,地方的财政管理需要加强。”3月22日,在中国发展高层论坛2015年会的“实施积极财政政策,深化财税体制改革”单元,亚洲开发银行行长中尾武彦不仅指出中国公共财政需要适应新常态,还对如何解决地方财力缺口,开出了自己的“药方”。

  新常态下的公共财政

  对于目前中国经济增速放缓的现实,中尾武彦认为,中国经济发展进入新常态,更应看重质量而非数量,在新常态下,中国经济再平衡取得了一些成绩,比如,现在对于投资和出口的依赖程度有所下降,消费服务也已经成为最大的经济增长引擎。

  但他同时指出,中国在科学技术和生产力方面,与发达经济体之间仍然有较大的差距。此外,中国还需要进行结构性改革,包括完善劳动力市场和土地市场的职能,开放金融行业、转变政府职能,以及使其侧重公共产品的供给和外部性,强化社会弱势群体的扶持机制,并深化公共财政改革,使之适应新常态。

  “尽管地方政府支出占全国总财政支出的85%,但其收入却不到全国总财政收入的50%,地方政府在承受着基础设施需求不断增加的重压,面对这一压力,他们依靠的是不可持续的资金来源,比如土地出让金以及管理不当的预算外的资源。”中尾武彦认为,调整地方政府财政收支的责任就迫切需要改革地方政府的融资制度。

  对此他指出,中国正在积极进行财税体制改革,提出要在2020年建立现代财政制度,目前正在努力制定透明的预算制度,修订了《预算法》,并将地方政府债务纳入预算管理,为解决地方政府债务问题,对现有债务进行结构调整。

  与此同时,中国政府提出了新型城镇化战略,旨在到2020年将城市人口占比由目前的51%提高到65%,快速的城镇化让中国有机会在发展清洁、绿色、宜居城市方面成为全世界的典范,但也面临着大量的基础设施投资压力,关键就在于如何明确有效地调动并利用公共和私营部门的资源,使地方政府具备足够的资金来源,以改善环境和社会服务。

  强化中国的地方融资机制

  在2013年就任亚行行长之前,中尾武彦曾担任日本财务省财务官,有着丰富的财政和国际金融经验的中尾武彦,就中国如何向地方政府提供资源、满足不断增长的基础设施和社会服务投资需要支了三招。

  首先,加强政府间财政转移支付体系,以弥补地方政府的收支缺口。

  “中国政府目前正在努力改革财政转移支付体系,主要是增加一般性转移支付的比重,我对此十分支持。”在他看来,专项转移支付是需要地方政府配套资金的,但不是所有的地方政府都可以负担,有时可能会加大地区间的差距。而根据国际经验,一般性转移支付的效率更高,政府通过简单客观的准则来强化一般性转移支付带来的平等性,可以缩小贫富地区的差距。

  其次,设计税收解决方案,为地方政府提供长期的税收来源。中尾武彦认为,房地产税能够解决地方政府在提供公共服务方面面临的税收负担,因此应该扩大当前征收房地产税的试点范围,并引入绿色税收,健全地方房地产税收制度,为地方发展和政府开支提供更可持续、更透明的融资方式。在环保税的征收方面,他认为,基于二氧化碳排放的税收,可以提高能源效率,并发展绿色建筑技术,从而将城镇化对环境的负面影响降到最低,这对于发展低碳的城镇化,推进清洁、绿色的宜居城市和支持中国的生态文明至关重要。

  再次,应加快中国的市政债市场建设。中尾武彦说,与其他融资方式例如银行贷款和地方融资平台相比,市政债融资能够降低融资成本,带动更广泛的投资者参与,债券的信用评级对加强财政透明度,完善问责机制也有积极的作用,因此,健全的市政债市场能够成为地方政府为基础设施和城镇化建设融资的有效手段。

  但他同时指出,推行市政债券要有可靠的债务管理系统作为补充,以确保财政纪律并规避风险,这就需要通过可靠的数据、报告来对借款进行密切的监督、监察。此外,还需要制定法律法规来管理地方政府破产的事务,从而最大程度上降低道德风险,以及对中央政府财政援助的期望。

  “中国政府正在朝着正确的方向迈进,例如允许指定的地方政府发行债券,而且近期还公布了债转券的制度,以减少地方政府的清偿负担。”对于近期中国有关地方政府债务处理的一系列动作,中尾武彦如此评价。

  

来源:中国经济时报 [关闭] [收藏] [打印]

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