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经济改革

建立健全国有资本形态转换机制的三大意义

作者:李金波  时间:2017-03-01

 

  建立健全国有资本形态转换机制对于当下的国资国企改革十分必要,是优化国有资本战略布局的需要、深化国资监管体制改革的需要、确保国有资产保值增值的需要。

  日前,中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于创新政府配置资源方式的指导意见》(以下简称《指导意见》)。这是厘清政府与市场边界、推进市场化改革的重要一步。其中,针对经营性国有资产的配置方式,《指导意见》明确提出要建立健全国有资本形态转换机制,这是从操作层面为切实推进国资国企改革理顺机制、扫清障碍的重大举措,标志着国资国企改革正式进入实质性操作环节,具有重大的现实意义。

  所谓国有资本形态转换,就是指国有资本从实体形态转变为价值形态,或者从价值形态转变为实体形态。具体而言,实体形态就是实实在在的国有企业,是以企业形式而存在的经济组织;而当把这个经济组织通过公共资源交易平台公开出让后,那么国有资本就体现为国有企业出让之后所实现的对价,转变为价值形态。比如,在国有经济布局战略性调整过程中,一些属于落后过剩产能的国有企业需要通过出售出让而退出市场,对国资监管部门而言就实现了由实体形态转变为价值形态。反之,当国家出于公共利益或国家战略的考虑,需要国有资本进入的,国有资本就从价值形态转变为实体形态。比如,近日党中央、国务院决定组建中国航空发动机集团有限公司,由国务院、北京市人民政府、中国航空工业集团公司、中国商用飞机有限责任公司共同出资,注册资本人民币500亿元。这是政府配置经营性国有资产由价值形态转变为实体形态的典型案例。需要特别指出的是,所谓价值形态不能仅仅理解为货币形态,那些有市场公允价值且具有高度流动性的股权也可以视为价值形态。当然,在具体的实体形态与价值形态的区分上,一般认为若国有企业尚未股改上市,就仅体现为实体形态;而当该企业经过股改并成功上市实现证券化后,国有资本不仅体现为对该企业的控制权,还将借助资本市场的价值发现功能来为该国有股权定价,国有资本将体现为股权价值这一价值形态。国有资本形态转换机制就是那些有利于国有资本由实体形态转变为价值形态或者由价值形态转变为实体形态的一系列制度安排。核心就是要“坚持以管资本为主,以提高国有资本流动性为目标,积极推动经营性国有资产证券化”。

  建立健全国有资本形态转换机制对于当下的国资国企改革十分必要。具体体现在以下方面。

  第一,优化国有资本战略布局的需要。

  一段时间以来,人们有这样的印象:十八届三中全会早已绘就发展混合所有制经济的蓝图,中共中央、国务院也发布了《关于深化国有企业改革的指导意见》,但具体操作起来进展缓慢。这其中的原因很复杂,既有人们认识的原因、体制的原因,更有国有经济本身的原因。要推动国有企业改革、发展混合所有制经济,首要的是要调整优化国有资本优化战略布局。按照《指导意见》,国有资本要逐步实现三个“集中”,即“向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中,向前瞻性战略性产业集中,向具有核心竞争力的优势企业集中”。而这个过程不仅需要时间,更需要操作机制。现实情况往往是,国有资本进入这三个领域相对容易,但从原行业和领域退出则比较难,原因在于:一是多数国有企业或国有资产不具有流动性,缺乏市场化的定价机制,无法公允评估国有企业的市场价值,容易造成国有资产流失;二是国资监管体系内在的单方面“做大”的动机导致国资退出动力不足;三是部分国企仍存在企业办社会职能和历史遗留问题,退出将面临一定的社会压力。换言之,国有资本的退出机制有待建立完善。所以,《指导意见》提出要“建立健全优胜劣汰市场化退出机制,加快处置低效无效资产,支持企业依法合规通过证券交易、产权交易等资本市场,以市场公允价格处置国有资产,实现国有资本形态转换,用于国家长远战略、宏观调控以及保障基本民生的需要,更好服务于国家发展目标”。

  第二,深化国资监管体制改革的需要。

  目前的国资监管体制一方面以实物形态的“国有企业”为管理对象,国资监管机构“管人、管事、管资产”,管理着一个企业群,政企不分,这是诸多体制性矛盾的焦点。另一方面,从法律和财务意义上国有产权的委托代理关系并未建立,政府对国企是行政强约束、财务软约束。这种国资管理机制,在诸多方面与市场经济很难融合,亟待改革完善。按照十八届三中全会的精神,要“完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管”。换言之,对国资国企的监管要从目前的“管人、管事、管资产”转变为“管资本”。国资监管机构就需要转换角色,通过组建若干个国有资本投资、运营公司,从三个方面转变职能:一是从管理国有企业向管理出资人投资资本的转变;二是从管理国有实体企业经营管理者到监管国有资本投资、运营公司董事会转变;三是从管理企业的重大事项向部分授权委托投资、运营公司董事会管理转变。在这个转变过程中,国资监管机构将回归其“监管”本位,主要负责制定规则、当好裁判,以国有资本投资、运营公司可以量化的财务业绩为基准对国有资本投资、运营公司进行考核;而国有资本投资、运营公司则按照市场化原则、依据产权纽带和资本回报要求,依法对投资形成的股权进行价值管理、有序进退,促进国有资本合理流动,是进行国有资本形态转换的操作主体。因此,在这个意义上,建立健全国有资本形态转换机制既是“管资本”的具体体现,也是“管资本”的实现途径。

  第三,确保国有资产保值增值的需要。

  市场经济条件下,一项资产能否保值增值,一个重要前提就是该项资产有没有流动性。缺乏流动性的资产,不仅其价值无法得到公允评估,还将因技术进步、制度变迁而“折旧”或“套牢”。更重要的是,由于缺乏流动性,资产将无法从经营能力较差的经理人手中流向经营能力较强的经理人,资产将因配置低效而价值贬损。比如作为企业的固定资产,专用型的机器设备一旦购置就要计提折旧,而一旦处置出让,其价值要大打折扣才会有人要。为什么?就是因为这种实物形态的资产缺乏流动性,在经营能力较差的经理人手中,不流转就贬值,而一旦流转却又保不了值,保值增值就是一句空话。建立国有资本形态转换机制,尤其是推动经营性国有资产证券化,就是要从制度上解决这一难题:将实体形态的国有资产的流转转变为所对应的公司股权的流转,不仅大幅提高了国有资产本身的流动性,还将为国有资产的公允价值评估提供了市场化的定价依据。实际上,在市场经济条件下,没有流动性、没有市场化的定价机制,就谈不上国有资产的保值增值。建立健全国有资本形态转换机制,不仅有利于发现国有资产的真正价值(保值),还将有利于从宏观上提高国有资本的配置效率,是更高层次的增值。

  (作者单位:中国国际经济交流中心)

  

来源:中国经济时报 [关闭] [收藏] [打印]

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