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经济改革

白景明:规范地方政府举债融资事关国家长治久安

作者:  时间:2017-05-22

  从上世纪90年代起,地方政府性债务规模进入加速膨胀状态,违规举债、过度举债情况时有发生。为防控财政风险,我国2007年开始探索建立地方政府规范举债机制。党的十八大以来,财政改革提速增效,地方政府规范举债制度建设成为改革重点。2015年起实施的新预算法为地方政府规范举债开了前门,由此,正式建立了包括举债方式、债务发行、债务预算管理、应急处置、债务公开等环环相扣的地方政府规范举债制度体系。这一体系既体现了中国特色的行政管理体制特征,又考虑了当期稳增长与防风险有机结合的要求,是切实可行的制度安排。但不容忽视的现实问题是,近年来不规范的地方政府融资行为仍时有发生且有不管就失控的可能。显然,现在必须防患于未然,当机立断出实招严控风险放大。为此,财政部等六部门近日又联合发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》。

  单有好的制度远远不够,关键是落实。而落实好制度的前提,则在于提高思想认识。现在普遍存在一种认识,即规范地方政府举债权只是资金管控问题,具有较强短期调控色彩。但无论从理论角度,还是从实践角度看,这种认识都是肤浅的,极易导致行动上的偏差。显然,认识规范地方政府举债融资问题应有必要提高站位。具体讲就是要从经济社会可持续发展和社会稳定长效机制建设角度认识问题。由此出发,结合国际经验可以得出结论,规范地方政府举债融资事关国家长治久安。

  所谓事关国家长治久安,是指地方政府举债制度属于政府管理的长效机制,关系到国家全局和长期稳定。具体分解,“长治”是指地方政府举债制度是现代财政制度的重要组成部分,现代财政制度是现代化国家治理体系的组成部分。公共产品筹资制度是现代财政制度的基本内容,其运转目标是经济和社会持续发展,维护人类社会公平正义。地方政府举债制度本质上是公共产品供给有偿跨期筹资机制,债务利率高低体现公共产品供给成本高低,债务期限结构反映公共产品供给成本代际分布。负债率高意味着国家治理成本超出公众当期承受力,并把风险向后代过度转移。在我国这样一个地方政府性债务规模超过中央政府债务规模的国家尤其如此。所以,地方政府举债制度设计是否合理直接决定现代财政制度的合理化程度。“久安”是指依据地方政府举债制度产生的债务额直接影响社会稳定和经济安全,如果制度本身抑制地方政府过度举债功能缺失或薄弱,那么,地方政府债务就会扩张到催生系统性金融风险的程度,这会直接引发社会恐慌,最终带来长时间社会不稳定。

  上述分析绝非经院式逻辑推断,而是对实践趋势的判断。当然,从中国的经济增长率和地方政府总体资产角度看,当前我国政府债务水平是可承受的,但不容忽视的是,目前一些地方出现了违法违规举债苗头且形式不断翻新,如变相担保举债、政府购买工程、承诺PPP项目固定收益、对PPP项目保底回购、明股实债等。这些现象的蔓延,将危及当期和远期的财政与金融稳定,因此,必须早寻良策及时控制。在这方面我们必须吸取历史教训。近年来规范地方政府举债、清理旧账,新老划断,但对历史还要承担责任,陆续要发行十几万亿元置换债券,这实际上就是治理成本,对后续财政运行毕竟也是一种压力。

  总之,只有从国家长治久安角度看待规范地方政府举债,才能设计好制度、制定好政策、落实好措施。各级地方政府应主动探索防控债务风险可行之策,要认识到把控债务风险事关辖区总体稳定。

来源:中国财经报 [关闭] [收藏] [打印]

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