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经济改革

加快人力资源服务业发展的政策选择

作者:  时间:2012-03-02

  我国多层次的人力资源市场服务体系已初步形成,服务领域和服务内容实现了多元化,服务经济社会发展的能力进一步提升。不过,我国人力资源服务业专业化程度低,产品同质化严重,企业规模小,国际竞争力弱,同时还面临着公共就业服务资源分散、市场监管亟需加强等体制性问题。建议深化体制改革,培育良好的市场竞争秩序,推动人力资源服务业健康发展。

  我国人力资源服务业的总体发展特征

  改革开放以来,特别是我国推行人事制度改革以来,市场化的人力资源服务业从公共就业服务体系中独立出来,实现了快速发展。目前,多层次的市场服务体系初步形成,服务领域和服务内容实现了多元化,服务经济社会发展的能力进一步提升。不过,从总体上看,我国人力资源服务业专业化程度低,产品结构不合理,企业规模小,国际竞争力弱,亟需深化体制改革,促进可持续发展。

  (一)公共就业服务体系的覆盖面日益扩大。人力资源服务分为市场化服务和公共就业服务两个组成部分。目前,我国初步建立了由县区以上综合性服务机构、街道(乡镇)社区基层服务窗口,以及就业训练、创业服务等服务实体共同组成的公共就业服务体系,为求职者提供公益性的就业服务,并为就业困难群众提供就业援助,覆盖面日益扩大。2010年,我国各类人力资源服务机构共举办高校毕业生专场交流会4万场次,并通过提供政策咨询、就业信息、职业指导、技能培训,帮助求职者实现就业。

  (二)多层次的市场服务体系初步形成。从服务项目来看,我国人力资源服务机构已逐渐从提供现场招聘、人事代理、档案管理、社会保障经费代收代缴等传统、单一的产品,向提供多层次、分类别、多样化的产品转变,人力资源服务业的产业化进程加速,发展规模不断扩大。目前,我国人力资源服务业的市场竞争主体已经形成了国有机构(包括国有企业和事业单位)、民营企业、中外合资企业“三分天下”的格局,涌现出了中智、上海外服、北京外企等一批规模化发展的国有企业,此外还有前程无忧、中华英才、智联招聘、万宝盛华等一大批实力日渐壮大的民营和中外合资企业,多元化的人力资源市场服务体系初步形成。

  (三)服务领域和服务内容实现了多元化。近年来,我国人力资源服务机构的服务功能进一步完善,服务领域和服务内容进一步多元化。以2010年为例,全国各类人力资源服务机构共为1327万家次用人单位提供了各类人力资源服务。其中,国有企事业单位153万家次,私营企业903万家次,外资企业271万家次,分别占总数的11.5%、68.1%和20.4%。非公有制经济组织是人力资源服务的主要对象。随着互联网的普及,我国网络招聘行业成长很快。前程无忧的注册用户数在2011年第二季度就已经突破5000万人。2010年,国内使用网络招聘的企业数量达到105万家,较2009年增长29.6%。

  (四)服务经济社会发展的能力有所提升。人力资源服务业的形成与快速发展,提高了我国人力资源市场化配置的程度,推动了人力资源的优化配置,促进了社会人力资源开发。以2010年统计数据为例,全年全国各类人力资源服务机构共举办各类现场招聘会(交流会)14.7万场,各类参会求职人员10218万人次,参会单位621万家次,提供招聘岗位信息9344万条。各类人力资源服务机构举办各类培训班12万次,培训各类人员697万人;为98万人提供了人才测评服务;为63万家用人单位提供各类人力资源管理咨询服务;提供高级人才寻访(猎头)服务,成功推荐选聘各类高级人才87万人。

  (五)人力资源行业服务水平不高,产品同质化严重。国际竞争力弱,主要表现在下述一些方面:

  1.人力资源企业规模小,实力弱。相对于我国丰富的人力资源,我国人力资源服务领域的机构和企业发育滞后,不能有效满足社会需求。提供人力资源服务的企业规模普遍不大,实力弱,具有行业带动效应的龙头企业不多,并且企业发展不平衡、地区差异很大。截止到2010年底,全国共设立各类人力资源服务机构4.9万家,从业人员22.1万人,平均每个机构仅有4.5个从业人员。我国人力资源服务业从业人员素质结构矛盾突出,高级管理人才、项目开发人才、市场营销人才均严重缺乏。

  2.专业化程度不高,产品结构不合理。总体上看,我国人力资源服务业仍处于粗放式发展阶段,大部分人力资源服务企业中高端服务和产品开发能力弱,服务细分度不高,产品结构不合理,尤其是高质量的教育培训项目、高级人才搜寻、人力资源管理外包等高端服务缺乏,人力资源服务机构普遍不具备提供满足客户初、中、高级需求的一揽子解决方案的能力,难以有效满足快速增长的服务需求。国内人力资源服务提供商与跨国人力资源企业在综合服务能力方面存在明显差距,国际竞争力相对薄弱。

  3.服务功能单一,产品同质化严重。很多承接外包业务的人力资源企业是规模较小的中小企业,创新意识很强,但服务的层次和技术含量偏低,主要以职业介绍、人才招聘为主,没有形成统一规范的工作流程和服务品牌,提供个性化服务、复合型服务的能力不足。由于人力资源服务企业提供的产品同质化严重,在经营中无法形成市场优势,经常采取在低端市场比拼价格的竞争方式。

  4.人力资源信息不共享,信息化建设滞后。近年来,全球人力资源服务行业正在经历一场以计算机信息系统为核心的技术改进,系统的技术改进以及其模块的功能已成为人力资源服务企业的竞争能力。目前,我国各省(区、市)人力资源市场信息化建设还普遍处于“各自为政,单兵作战”的状态,省、市、县三级人力资源服务机构之间、职业介绍机构与人才服务机构之间、各人力资源服务机构之间信息尚未进行整合,还没有实现人力资源信息的共享,也没有建立市场供求信息变化快速调查制度。

  5.国内一些人力资源服务企业存在违规操作行为,损害了行业的信誉。国内多数人力资源服务企业注重眼前效益,有的企业甚至提供虚假信息、欺骗求职者,严重损害了人力资源服务行业的信誉。违规操作问题在劳务派遣领域表现的尤为突出。在缺乏监管的背景下,一些劳务派遣机构进行恶意竞争,违反法律规定进行派遣,损害了劳务派遣工的合法权益。目前,与劳务派遣相关的劳动争议的数量已经占到我国劳动争议总量的20%。

  发展人力资源服务业面对一些亟需解决的体制性问题和障碍性因素

  当前,我国人力资源服务业发展面临着一些亟需解决的体制性问题和障碍性因素,主要表现在下述一些方面:

  (一)公共就业服务资源分散。各省(区、市)原人事、劳动部门分别设立了人才市场、劳动力市场,教育部门也设立了毕业生市场,三个市场服务对象趋同、服务项目交叉、管理各自为政。目前,三个市场之间的整合还没有到位,不同程度地存在着区域市场相互分割现象,造成社会公共服务资源的浪费。

  (二)政府人才服务机构的市场化服务和公共就业服务错位。长期以来,我国人力资源市场化服务和公共就业服务界限不清晰,大多数政府人才服务机构具有混合职能,在提供公益性就业服务的同时,也开展一些市场化的业务,有些机构甚至以市场化业务为主业,使得人力资源市场化服务和公共就业服务混合在一起,这产生了四个方面的问题:一是市场化服务和公共就业服务两者出现错位。各级人才服务机构本应以提供公共就业服务为主要任务,但实际情况是它们以市场为导向,以经济效益为前提开展业务,把经营性服务作为主业,导致提供的“公共产品”内容单一,服务质量不高。二是政府和行业部门的公共就业服务部门机制不活,公共服务经费投入不足。街道、社区的基层就业服务机构较薄弱,难以向失业人员提供必要的就业服务。三是政府人才服务机构所开展的市场化服务由于专业化和市场化程度不高,对市场机制发挥重要作用的社会人才供求、价格及市场预测等反应不灵敏,服务效果欠佳,难以发展壮大。四是政府人才服务机构管市场和办市场一家,产生了部分业务垄断、政企不分的问题,制约了人力资源服务业的产业化发展。

  (三)对人力资源服务业的市场监管亟需加强。我国人力资源市场监管体系建设滞后于市场发展速度,影响了人力资源市场的健康有序发展,主要表现在下述几个方面:

  1.人力资源市场监管队伍薄弱,行业自律管理缺失。各省市人力资源市场监管队伍建设起步比较晚,机构人员配备不健全,有些城市没有专职的人力资源市场管理和执法人员,有些城市虽然成立了人才市场管理办公室,但大都有名无实,既没有机构编制又没有专职人员。这造成人力资源市场监管队伍力量薄弱,难以有效开展监管。同时,行业组织在业务指导和行业自律方面比较薄弱,为企业提供相关服务、规范行业发展的功能不足,没有发挥出应有的作用。

  2.缺乏统一的行业服务规范与标准,监管的依据不足。我国人力资源方面的法规层次不够高,对行业的规范和指导功能不足。由于缺乏统一的行业服务规范与标准,监管的依据不足,部分服务机构、从业人员打法规和政策的擦边球,不正当竞争甚至侵害求职者、用人单位利益的事件不断增多。各省市人力资源和社会保障部门普遍重视机构的许可与审批,重视年检,忽视甚至不开展经常性监察。

  3.多头管理,监管难度大。目前,人力资源监管的职能横向分散于各个部委,大部分有关人力资源的监管职能由人力资源行政部门来执行。在多头管理、统计和信息等基础工作严重滞后的情况下,对人力资源服务业的一些业务领域进行有效监管的难度很大。

  (四)市场准入管制制度亟需调整。一方面,劳务派遣的市场准入过于宽松。劳务派遣单位的设立门槛低,到工商行政管理部门注册后就可开展相关业务,无需人力资源和社会保障部门事前审批和事后备案。2008年以来,我国新注册劳务派遣机构大幅增加。部分劳务派遣机构不具备人力资源培训、管理的能力,承担责任和风险的能力差。另一方面,我国人力资源服务企业设立分支机构等方面的市场准入管制又过于严格。人力资源企业如果要开展跨区域业务,需办理多次许可手续,不利于企业的规模化发展。此外,我国不允许设立外商独资人才中介机构,也不允许外资控股国内人才中介机构,不利于我国人力资源企业的产品创新和管理水平提升。

  (五)人力资源服务业的支持政策少。人力资源服务业是一个新兴行业,一些地方和企业对发展人力资源服务业认识不足、重视不够。一些人不了解正规运作的人力资源服务业的内涵与特征,认为职业中介都是“黑中介”,高级人才寻访服务是在“挖墙脚”。我国部分人力资源机构和企业运作不规范、经营缺乏诚信是形成这一现象的重要原因,同时也有正面宣传和引导不够等方面的原因。人力资源是社会第一资源,发展人力资源服务业对经济社会发展具有重要意义,应科学认识和把握。

  目前,我国人力资源服务业发展面临的深层次体制机制困扰尚未破除,人力资源服务业自身的发展能力没有得到明显提高。各级政府对人力资源服务业的支持政策少,对人力资源服务业发展的投入严重不足。此外,我国各级政府制订的政策措施在可操作性和针对性方面还难以满足人力资源服务企业的要求,人力资源服务业发展的制度环境有很大的改善空间。

  加快人力资源服务业发展的具体对策

  2010年,《国家中长期人才发展规划纲要》明确提出了我国“进入世界人才强国行列”的目标。加快人力资源服务业发展,充分开发和利用人力资源,为各类人才提供高质量服务,将有效促进我国人才强国建设。建议深化体制改革,解决制约我国人力资源服务业发展的突出矛盾和问题,培育良好的市场竞争秩序,推动公共就业服务和市场化人力资源服务健康发展。

  (一)深化人才服务领域的体制改革,处理好市场化服务和公共就业服务之间的关系。2004年以来,我国劳动部门所属人才服务机构开始向公共就业服务转变,并得到了中央财政和地方财政的有力支持。人事部门先后提出了“管办分离”、“事企分开”、“公共服务与市场经营性服务分离”的改革思路,探索了多种改革与发展模式。今后要在前期改革探索的基础上,继续推进体制改革。建议将公共就业服务与市场竞争业务进行明确界定,推动政府所属人才服务机构逐步将市场竞争业务剥离出去,向人才公共服务转型。公共就业服务机构主要为社会提供“公共产品”服务,主要解决的是在社会主义市场经济体制下,市场行为不愿做,做不了,做不好或不宜采取市场行为的公共产品和服务,包括以人事代理和人事档案管理为核心的各项日常管理工作、人才公共信息汇集与发布、特定目标的人才智力引进、人才预测、人才环境监测、帮助高校毕业生就业以及为下岗职工再就业、困难群体就业提供无偿服务、制定人力资源市场发展规划等,这是提供政府公共服务的重要方面。

  人力资源服务业管理部门应积极推进管办分离,创造条件逐步将人才市场推向社会,作为独立的经营主体,公平地参与市场竞争。各级人才公共服务机构要对本单位承担的职能进行认真梳理,逐步将经营服务职能剥离出去,提高公共服务的供给能力和水平。如果改制后的人力资源服务企业承担部分公共就业服务功能,则由各级财政对其进行适当补贴,或由人力资源和社会保障等部门购买其服务。

  (二)尽快整合资源,建立统一规范的人力资源市场。一是尽快整合人才市场和劳动力市场,强化体系建设,改变过去体制性分割的局面,实现资源共享。在此方面,江苏、辽宁、天津等省(区、市)已经开展了实践探索,取得了一些成功的经验。建议在吸收借鉴各地成功经验的基础上,由国家层面明确统一人力资源市场体系建设目标,或出台指导性意见,为各省(区、市)整合人力资源市场制定统一规范的运作模式,以加强公共就业服务为导向对人才市场和劳动力市场进行整合。同时,要以两个市场整合为契机,由政府统一建立公共服务体系框架,推进公共就业服务与市场化经营服务逐步分离,要在机构编制、人员经费、职责任务、工作目标、运行方式、信息化建设方面予以规范,强化公共就业服务体系建设。二是整合资源,规范市场秩序。要立足当前,着眼长远,积极推进行政管理体制改革,及早整合政策资源、管理资源、信息资源、业务资源,消除行业壁垒和体制性障碍,逐步建立诚实守信、平等竞争、相互促进的市场环境,为求职人员提供系统完善周到的服务。

  (三)进一步加强市场监管,优化政府服务。目前,我国对人力资源服务业的监管力度还不够,还没有形成依法监管的长效机制。建议重点开展下述一些方面的工作:

  一是适应人力资源服务业改革与发展的新形势,完善人力资源服务业的法律法规及配套政策。建议加快立法步伐,尽快出台《人力资源市场条例》,规范我国人力资源服务业的发展秩序,为相关部门开展人力资源市场监管提供法律依据。修改和完善《劳动合同法》、《劳动合同法实施条例》中有关劳务派遣的内容,对“临时性、辅助性或者替代性”、“同工同酬”作出明确的界定和具体的解释,使有关法律条文更具可操作性和针对性。

  二是加强人力资源市场监管队伍建设,逐步完善人力资源市场监管体系,有效开展市场监管。人才服务业管理部门要逐步从办市场向管市场转变,进一步强化监督管理职能,依法、有效地指导、监督、规范人才服务机构及其活动。要加强人才服务业执法队伍建设,提高执法人员素质和执法水平。

  要转变政府职能,真正实现从“管控”向“服务”与“监管”相结合转变,注重开展经常性监察。人力资源和社会保障部门要联合有关部门严厉打击和依法取缔无证经营的黑中介、超范围经营和跨行业经营的违规中介,加强对人才服务机构的检查。推进人才服务业信用体系建设,建立诚信档案,健全完善人才服务许可。强化对劳务派遣机构的资质要求,建立并完善劳务派遣机构的备案制度和年度自查制度,促进劳务派遣机构提高专业化水平和服务能力。针对劳务派遣工的利益诉求特点,建立和完善劳动关系预警监测和应急调处机制,妥善处理劳动争议和群体性事件。

  三是推进体制和机制创新,优化政府服务。为各类所有制企业创造公平竞争的机会,利用市场竞争机制促进产业发展。加快行业协会和非营利服务机构的转型步伐,充分发挥这些行业组织在开拓市场、行业自律、技术服务、沟通企业及联系政府等方面的作用。各级政府管理部门要从重审批向重服务转变,进一步强化服务意识,提高服务水平。

  四是积极开展人力资源服务的国家标准制定工作,统一人力资源服务内容与行业标准,扩大服务标准的覆盖范围,使用统一标识,提高服务质量,规范服务行为。同时要对人力资源服务机构实行资质评定和分类管理,实现从审批管理向资质管理的转变。

  (四)加大支持力度,推出促进人力资源服务业发展的具体政策措施。顺应产业发展趋势,清理有关政策规定,加大支持力度,增强人力资源服务业发展的动力和活力,具体政策措施有:

  一是提升人力资源服务业的社会认知度。通过举办学习讲座、组织调研、开展研讨、进行培训等形式多样的活动,深化对人力资源服务业发展特征和发展规律的认识。

  二是加强对人力资源服务业发展的宏观规划和指导。建议各地政府、人力资源和社会保障部门有针对性地采取支持措施,促进人力资源服务业发展。从国家层面看,人力资源和社会保障部门要加强与发展和改革委、财政部、国家税务总局方面的协调和合作,争取早日出台促进人力资源服务业发展的意见,推出促进人力资源服务业发展的具体政策措施。

  三是加大投融资支持力度。促进金融机构与人力资源服务业项目的对接,支持人力资源服务企业利用资本市场进行直接融资,提高融资能力,多渠道筹措发展资金。鼓励各类创业风险投资机构进入人力资源服务业,促进中小人力资源服务企业的发展。加大对人力资源服务业基础设施的投入力度,改善人力资源服务业的投资环境,吸引民间资本进入人力资源服务领域。

  四是加大财政、税收支持力度。对于符合条件的人力资源服务企业,安排服务业发展专项资金和引导资金,综合运用贷款贴息、经费补助和奖励等多种方式支持人力资源服务业发展。加强包括专业化人才培养在内的公共服务平台建设,鼓励公共人力资源服务机构按规定申请为非营利组织,享受相关税收政策。

  (五)创新发展方式,推动人力资源服务企业转型升级。

  1.积极培育人力资源服务企业集团。新的形势迫切要求政府人才服务机构及时转型,将市场化经营业务剥离出去并推向市场。在转型的过程中,要充分利用多层次的资本市场,推动跨地区、跨所有制的资产重组和资源整合,鼓励国有人力资源服务企业通过股权并购、股权置换、相互参股等方式进行重组,鼓励和引导外资、民资参与人力资源服务企业的资产重组和股份制改造,培育若干集团化、规模化、品牌化运作的人力资源服务企业集团,优化资源配置,激发产业活力。

  2.推动人力资源服务企业提高专业化水平和自主创新能力。要加强产业体系建设,提高人力资源服务企业的专业化水平和自主创新能力。引导企业调整服务项目结构,积极发展薪资福利管理、社会保障管理、人力资源培训开发、员工服务、管理咨询及职能外包等中高端服务项目,侧重客户导向,更加突出细致的专业分工,提供“专、精、深”的服务产品,增加服务的技术含量和附加价值。

  3.引导人力资源服务业集群化发展。上海建立了首个国家级人力资源服务业发展集聚区──中国上海人力资源服务产业园区,搭建了人力资源服务业发展的实体平台,形成了集聚产业、拓展业态、孵化企业、培育市场的产业发展功能。国内其它地区可借鉴上海的经验,以人力资源市场为核心,规划布局一定的区域,给予专门的政策支持,探索建设人力资源服务业产业集聚区。

  4.实施更加开放的发展政策。适时放开股权方面的限制,从限制引入外资转变为有选择地引进外资,吸引国际知名人力资源服务机构入驻,提升与国外人力资源服务供应商的合资合作水平,引进国际先进的人力资源服务理念、服务项目、服务技术、服务标准和管理模式,带动我国人力资源服务行业整体水平的提高。支持有条件的人力资源服务企业跨国经营,完善国际品牌营销与高质量服务体系,打造国际品牌。

  5.加强人才培养和人员培训工作。要拓宽人才培养途径,多层次、多渠道培养和引进人力资源服务业所需人才。可针对人力资源服务业从业人员的特点,依托行业协会等机构开展多层次、多形式的岗位职业培训,提高从业人员的职业道德素质、理论水平、服务意识和实际操作能力。要研究推行统一的人力资源服务业从业人员的职业资格制度,并逐步探索建立人力资源管理咨询,人才培训,人才测评等人力资源服务专业领域的职业资格水平认证制度,不断提升人力资源服务业从业人员的专业化水平。

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