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经济改革

供给侧结构性改革下的经济政策选择

作者:龙小燕  时间:2016-09-02

  面对经济新常态,我国掀起了供给侧结构性改革的大潮,以致力于解放和发展社会生产力,用改革的办法推进结构调整,增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性,提高全要素生产率。在供给侧结构性改革背景下,我国当前应该有怎样的经济政策选择?

  坚持市场在资源配置中的决定性作用

  供给侧结构性改革的要义是从短期的需求管理转向中长期的供给管理;从靠出口、投资、消费这“三驾马车”拉动需求,到发挥企业和个人的创造性、主动性,解决经济的中长期可持续发展问题;从短期的政策调整转向中长期的制度变革和完善。其中,最重要的是继续贯彻十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用”,简政放权。尽管我们不是美国前总统里根所描述的“政府不是解决问题的方法,政府本身才是问题所在”,但是,我国现实中管得过多、过死,影响市场活力的例子也比比皆是。供给侧结构性改革并不否定政府的作用,不过当前最重要的,还是继续已经开始并取得了阶段性成果的简政放权改革,完善市场机制,矫正以前过多依靠行政权力配置资源带来的要素配置扭曲,使市场在供求平衡中发挥决定性作用。

  为此,要完善市场环境、激发企业活力和消费者潜力;要做好为企业服务工作,在制度、政策上营造宽松的经营和投资环境,鼓励和支持各种所有制企业创新发展,保护各种所有制企业的产权和合法利益,提高企业投资信心,改善企业预期;要营造商品自由流动、平等交换的市场环境,破除市场壁垒和地方保护;要提高有效供给能力,通过创造新供给、提高供给质量,扩大消费需求。

  更好发挥政府作用

  供给侧结构性改革是在“适度扩大总需求的同时”进行的结构性改革,供给管理与需求管理两者的关系是长期与短期的关系,需要兼顾。既不能为了短期利益牺牲长期利益,也不能忽视当前的经济风险和挑战,而一味追求所谓“长远利益”,比如我国近期通缩压力明显,就需要引起高度重视。出现通缩趋势,既有外部需求变化的影响,更是经济内在调整的反应,而结构调整是一个漫长的过程,需要较长的时间实现新的平衡。当前的尴尬是旧的发展模式在被打破,新的发展模式没有建立起来,缺乏增长动力源。需求端不断萎缩,供给端依然强劲,供求失衡严重,去产能和扩需求尤其是扩大内需依然任重道远。现在不能因提出供给侧结构性改革,就改变扩大内需这一既定国策,必须当机立断,出重拳应对通缩,使总需求回升,至少不出现大的回落。

  因此,要更好地发挥政府的作用。最重要的是明确政府的权力边界,以自我革命的精神,在行政干预上多做“减法”,把“放手”当做最大的“抓手”。但“放手”不是“甩手”,要切实履行好宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境等基本职责。在政府层次间,做到上级政府放手的权力,下级政府要接住、接好,不能出现真空,借供给侧结构性改革之名行无政府主义之实。

  减税降费

  尽管现在强调供给侧结构性改革,实际上从2008年国际金融危机以来,我国一直坚持结构性减税。除了提供公平和健康的经营环境,减税降费是政府为企业“降成本”最直接、最有效的手段,减税会降低税法遵从成本,也可以改变一些企业“不偷逃税难以生存”的窘况。今年我们不仅将全面推开“营改增”改革,还将推进综合与分类相结合的个人所得税改革,加快建立健全个人收入和财产信息系统。部分地区还将开展水资源费改税试点,加快推进环境保护税立法。同时,进一步实施减税降费政策,全面清理规范政府性基金、完善涉企收费监管机制等,坚决遏制乱收费。

  阶段性提高赤字率

  随着经济下行压力加大,财政收支矛盾呈加剧之势,平衡收支压力较大。我国间接税占比较高,随着经济增速放缓和PPI连续下降,财政收入增速下滑幅度更大,已由过去两位数增长转变为个位数增长。再加上实施“营改增”等减税措施,收入形势将更为严峻。与此同时,财政支出刚性增长的趋势没有改观。“稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险”等增支需求较大,支出结构僵化、财政资金使用效率不高等问题依然突出,特别是养老、医疗等社保支出前些年提高标准幅度大,财政补助比例较高,随着老龄化加速,加上制度设计存在一些不足,财政对养老、医疗保险基金补贴的风险将逐步暴露。

  在这种情况下,阶段性提高财政赤字率、扩大赤字规模成为必然的选择。而且当前我国储蓄率高,总体债务率还比较低,财政政策有比较大的运作空间。除了提高财政赤字率,财政部还提出了相应增加国债发行规模、合理确定地方政府新增债务限额、加大统筹财政资金、盘活存量资金力度、调整优化支出结构等一系列举措,支持基础设施尤其是“软”基础设施建设,在避免系统性风险的前提下有效支持转型期的结构性改革。

  货币政策灵活适度

  货币政策要为供给侧结构性改革营造适宜的货币金融环境,降低融资成本,保持流动性合理充裕和社会融资总量适度增长,扩大直接融资比重,优化信贷结构,完善汇率形成机制。

  目前存款准备金率还处于高位。“定向降准”效果并不明显,央行的各种借贷便利措施在实践中很难实现“便利”,并且这两者均是试图以行政判断代替市场行为,不可持续。商业银行存款准备金的利率很低,而央行以各种短期便利工具给商业银行的“便利”要收取更高的利息,以便利工具替代存款准备金率下调,短期可以理解,长期则不可取。资金外流、外汇储备减少,也要求下调存款准备金率,以补充外汇占款减少带来的流动性不足。

  此外,对能够直接支持中小企业融资的互联网金融,不应管得过死,也不要一味要求管住,应平衡风险与收益,以改革解决发展中遇到的问题。

  辩证理解汇率和外汇储备。货币贬值可以刺激出口,但要稳定贬值预期,“有管理的浮动”应该是今后一个时期的选择。在内部经济不稳定的时候,汇率稳定、进出口平衡的目标不宜改变,资本项目自由流动要作为中长期目标。现在是利率、汇率敏感,股市、汇市联动,内部经济和外部经济都遇到挑战,我们既要“去杠杆”防止金融风险,又要灵活支持企业“降成本”、支持供给侧结构性改革,难度之大,前所未有。

  当前世界经济继续深度调整,经济持续下行带来的不利影响和长期积累的深层次矛盾有可能进一步显现,经济增长动能转换衔接还存在多重制约。我们要推进结构性改革,必须依靠全面深化改革,要正确处理政府与市场的关系,发挥中央和地方两个积极性,强化政府、企业、社会的合作共治关系,在“三去一降一补”方面取得突破性进展。要通过实质性的改革,进一步开放要素市场,打通要素流通流动通道,加快城乡之间土地、资金、人员等要素的流动,优化资源配置,全面提高全要素生产率。

  总体而言,要根据年初研究抓好今年有关重点工作的国务院专题会议要求,一方面,继续加快培育新动能,深入实施创新驱动发展战略;另一方面,坚持用改革的办法,运用好市场倒逼机制,改造提升传统动能。新动能成长起来,创造出大量就业岗位,就能为传统产业的增效升级和人员分流创造条件;而改造提升传统动能,激活沉淀的要素资源,也可为新动能的成长腾出空间。

  本文原载于新理财(政府理财)2016年第8期,李旭章任职于中央党校经济学部,龙小燕任职于中国财政科学研究院。转载请注明作者及出处。

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